כיסוי ומיסוך בשירות האוצר

שפה היא יותר ממכלול של מילים וכללי תחביר. שפה היא כרטיס כניסה למועדון סגור הכולל את דובריה בלבד. מי שאינו דובר את השפה, לעד יהיה בעמדת נחיתות לעומת אלה הדוברים אותה. יש לזכור גם כי השפה אינה מִקשה אחת, וכי היא בנויה מחברות וקבוצות שיש להן מונחים ייחודים: למשפטנים מונחים משפטיים, למכונאים מונחים מתחום הרכב. אף שאיננו מבינים לחלוטין את המונחים השונים, אנו יכולים לתקשר ולשוחח ללא עכבות: כשהמכונאי אומר לנו שעלינו להחליף את הקרבורטור, גם ללא בקיאות בתפקידו של הקרבורטור אנו מבינים שנצטרך להשאיר את הרכב במוסך ולהוציא הוצאה כספית נכבדת.

הבעיות מתעוררות בשני מצבים שונים: ראשית, ייתכן שאיננו מבינים את המונחים באופן המאפשר לנו להשתתף בשיח, ואז אנו כמו נותרים מחוץ למועדון. אך בעיה קשה יותר מתרחשת כשאנו מפרשים לא נכון את המונחים ואת מה שנאמר לנו, ולפיכך אנו מחמיצים את המשמעות האמיתית של הדברים, את המשמעות שאליה התכוון הדובר. במקרים כאלה איננו יודעים לדרוש הסבר, ובדרך כלל גם לא יהיה מי שיעמיד אותנו על טעותנו. כשיד מכוונת עושה זאת - זוהי מניפולציה.

יוצא אפוא ששפה היא כוח בידי מי שדובר אותה ובקיא ברזיה. וכך היא השפה הכלכלית: היא מלאה מונחים מקצועיים, שרבים מהם ידועים רק לכלכלנים. מונחים אחרים ידועים לציבור, אף שלעתים הם מתפרשים בצורה אחרת. בצומת ההחלטות על המדיניות הכלכלית נמצאים אנשי אגף התקציבים השולטים ברזי השפה הכלכלית, והם יכולים לבחור כיצד להסביר את המונחים שאינם מובנים למקבלי ההחלטות. השימוש שהם עושים בשפה הכלכלית נועד לפרוש מסך לפני כוונותיהם האמיתיות, ובכך הם מטעים ויוצרים אשליה אודות המציאות שהם שואפים לה.

עמידה במסגרת התקציב

בחוק ההסדרים נמצא דוגמאות רבות למיסוך ולהטעיה. אחד הנימוקים השגורים בפי אנשי אגף התקציבים בבואם לאשש את כוונתם הוא "עמידה במסגרת התקציב". למשל, בפרק י"ג סעיף 80 של חוק ההסדרים מומלץ להאריך הוראת שעה שמטרתה לשלם דמי ביטוח לאומי בהפחתה של ארבעה אחוזים למובטלים, למקבלי הבטחת הכנסה, לאמהות, לנפגעי עבודה ולעוד שורה של זכאים. מדוע? כדי לעמוד במסגרת התקציב.

לכאורה הטיעון ברור: נתונה מסגרת תקציב. אם לא נחיל את הסעיף, נפרוץ את מסגרת התקציב, ולכן יש לקבל את הסעיף האמור. אף שהטיעון תקף, לא צריך לקבלו כפשוטו. ראשית, ניתן לא להסכים לקיצוץ מתוך אותו סעיף – ולמצוא תחומים אחרים לקצץ בהם.

הדרישות להוספת תקציב גורמות לבלניקוב לשחרר עוד מונח פסאודו-מקצועי ושמו "אשליית המזומנים". לדבריו, "כאשר המצב הכלכלי טוב ויש צמיחה מהירה, נוצר גידול מרשים בהכנסות ממיסים, וזה גורם לדרישות לא אחראיות להגדלת ההוצאות, כאילו שההכנסות יימשכו לעד".

לשיטתו, גם עתה יש להוריד את הגידול בתקציב לאחוז אחד בלבד, במקום 1.7 אחוזים שקבעה הממשלה. אך לפני שאנו מקבלים את דין אגף התקציבים וחוזרים נזופים לקונכיותינו, יש לעצור ולתהות על המשמעות הפוליטית ולא רק הכלכלית של אמירה זו.

בשנים 2003-2002, בתקופתו של בנימין נתניהו כשר האוצר, החלו בקיצוץ קצבאות ובגזירת גזירות (בלשון אגף התקציבים יש לומר "ייצוב המשק") בגלל המיתון. כעת, כשהמשק צומח, רוצים להמשיך לקצץ. נדגיש כי לא מדובר בהשארת המצב על כנו, אלא מדובר בקיצוץ, בשם "אשליית המזומנים". אנשי אגף התקציבים אולי יכולים להאשים אותנו בחלומות באספמיה, אך הם אשמים בחוסר קוהרנטיות ובניסיון להחזיק את המקל בשני קצותיו כשהם טוענים כי גם כשאין צמיחה וגם כשיש צמיחה צריך לקצץ בהוצאות הממשלה.

אם כן, מה הקשר לצמיחה? הניסיון להסביר קיצוץ תקציבי בהסתמך על צמיחה נידון לכישלון, והוא הופך את כוונותיהם האמיתיות של אנשי האגף לשקופות: הורדת הוצאות הממשלה והקטנת התקציב ויהי מה.

שוויון וסולידריות

מניפולציה אחרת של אנשי אגף התקציבים קשורה למושג שוויון. בדרך כלל משמש מושג זה נדבך מרכזי בתיאוריות כלכליות-חברתיות שמאליות, הגורסות כי המדינה מחויבת להתערב במשק אם נוצר בו אי-שוויון נרחב. והנה, אנשי אגף התקציבים מנכסים את מושג השוויון ומנסים לצבוע את הצעותיהם בגוון אחר, לפחות כלפי חוץ.

למשל, בהסבר לסעיף 16(ב) בחוק ההסדרים – סעיף שדן בהוצאת תרופות מצילות חיים מתוכניות הביטוח המשלים - טוענים אנשי אגף התקציבים כי הכללת תרופות אלו "מנוגדת לעקרונות השוויון והסולידריות שבבסיס חוק ביטוח בריאות ממלכתי". מי אמר שנעלמה הסולידריות ממדינת ישראל? עם זאת, אכן מדובר על השגת שוויון, שבו לכולם לא תהיה נגישות לתרופות מצילות חיים. בפועל, תחת עיקרון הסולידריות ניתן היה להגדיל את התקציב המיועד לסל התרופות בסכום שיכיל את חלקם של התרופות הנ"ל, תקציב שהושג בסופו של דבר על ידי חברי ועדת הכספים של הכנסת.

אם נרצה לחשוף את כוונות ה"סולידריות" של אנשי אגף התקציבים שלא ברמז, נוכל להשתמש בדוגמאות רבות המסופקות לנו ברמת הפשט. סעיף 99 בחוק ההסדרים מציע לבטל את סעיף 31(א) בחוק החשמל. סעיף זה קובע כי מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ישלמו את מחצית התעריף עבור שימוש ביתי בחשמל, ואגף התקציבים ממליץ לבטלו משום שהתשלום המופחת אינו מכסה את עלויות ייצור החשמל. אכן, ההסבר הכלכלי הפשוט נכון: העלויות אכן קובעות את המחיר. אך זוהי בדיוק ההגדרה של סובסידיה: המדינה קובעת לצרכן מחיר נמוך ממחיר העלות, ולוקחת על עצמה את תשלום ההפרש. אם כן, הסעיף בחוק ההסדרים הוא ביטול הסובסידיה לנצרכים. לאן נעלמה הסולידריות?

המקרה האחרון יכול לשמש דוגמה לשיטה נוספת של שימוש בשפה של אנשי אגף התקציבים: כיסוי ומיסוך. קל בהרבה היה לדרוש את ביטול הסובסידיה לחשמל עבור מקבלי הבטחת הכנסה מאשר לבטל את סעיף 31(א), אך באופן זה האמירה קשה. על כן, כשבלניקוב – באותו ריאיון עם שטרסלר - אומר כי צריך "למסות את הקצבאות", הוא משתמש בניסוח כלכלי נקי שמשמעותו הפחתת הקצבאות. במקום להקפיץ את כלל הציבור ונציגיו בכנסת, בוחר בלניקוב להשתמש ב"למסות" ולא ב"להפחית".

אך המילה האהובה ביותר על אנשי אגף התקציבים היא "תיקון", שמשמעה בפועל היא ביטול. "תיקון חוק השאלת ספרי לימוד" משמעו הקפאת הקמתן של ספריות השאלת ספרי לימוד בבתי הספר בשלוש שנים נוספות, המתווספות לשבע שנים שבהן הוא מוקפא. הווה אומר, שמבחינה מעשית החוק מבוטל. באותה צורה, "תיקון חוק יום חינוך ארוך" משמעו הקפאת השלמת המעבר ליום לימודים ארוך בחמש שנים, שוב ביטול דה פקטו: אלה הם עוד שני סעיפים המסתתרים להם בחוק ההסדרים שהוצע.

מניעים

"עכשיו מדברים על ביטול חוק ההסדרים בשם הדמוקרטיה, ומדברים על הפחתת כוחו של האגף. מדובר במחלקה אולי היחידה בשירות הציבורי שמסתכלת אך ורק על האינטרסים הלאומיים ולא על אינטרסים פרטניים או פוליטיים" (בלניקוב בריאיון לאדריאן פילוט, ynet, ינואר 2008).

יועץ אובייקטיבי אמור לשקף למושא הייעוץ את משמעות החלטותיו בצורה מובנת ובהירה ככל האפשר. למותר לציין, כי כאשר מדובר בשפה מקצועית האתגר לכך גדול, וכך הוא אכן בשפה הכלכלית. השקיפות במקרה של ייעוץ חשובה לצורך הבנת המציאות באופן אמיתי. יועץ שאינו שקוף הוא אחד משניים: אדם בעל יכולת הצגת דברים גרועה ביותר, או יועץ לא אובייקטיבי. האפשרות השנייה היא המתאימה במקרה של אנשי אגף התקציבים: הם פשוט אינם אובייקטיבים.

הבחירה במדיניות כלכלית מסוימת צריכה להיגזר מהאופן שבו אנו רואים את החברה. רק לאחר שנענה לעצמנו על השאלה מה הם העקרונות החשובים לנו נוכל לבחור במדיניות כלכלית מתאימה להשגתם. אבל אנשי אגף התקציבים חדורים באמונה כי תחילה יש לתת תשובה לשאלה איזו כלכלה אנחנו רוצים, ורק לאחר מכן להכריע כיצד תתארגן החברה סביב הכלכלה הראויה.

מה שמנחה את אנשי אגף התקציבים הוא הגדלת הצמיחה. הצמיחה נעשתה למטרה בפני עצמה במקום שתהיה כלי בשירות המדינה כדי לטפל בבעיות חברתיות שונות. בתוך כך מתעלמים אנשי אגף התקציבים משאלות כמו האם הצמיחה מעודדת אי-שוויון, מי הם המגזרים התורמים לצמיחה ומי קוצר את פירות הצמיחה.

יתרה מכך, ייתכן כי בשם מטרות חברתיות – צמצום הפערים החברתיים למשל – נעדיף צמיחה פחותה מזו שהיינו יכולים להשיג. זהו בדיוק המימד הפוליטי החסר למודלים הכלכליים. מכיוון שכך, אנשי אגף התקציבים שבוחרים להעמיד את הצמיחה בראש מעייניהם הנם יועצים עם אג'נדה.

יועץ עם אג'נדה המתחזה לאובייקטיבי מסתיר, מטעה, מבלבל ומנצל לעיתים מונחים מקצועיים שנויים במחלוקת. יש לזכור כי מתקיימים בתחום הכלכלה מודלים הסותרים זה את זה, אף שכל אחד מהם בנפרד טוען לניבוי. כך, למשל, קיימים מודלים הטוענים כי הגדלת שכר המינימום תפגע בצמיחה, ובצידם מודלים הטוענים כי הגדלה זו דווקא תעודד צמיחה.

בהזדמנויות שונות מסבירים אנשי האגף כי האמונה המנחה אותם היא האמונה שמסגרת תקציב מצומצמת, מיסוי נמוך וכלכלת שוק הם תנאים התומכים בצמיחה. כאמור, יש להטיל ספק בצמיחה כמטרה בפני עצמה. אפשר גם להטיל ספק בהנחת היסוד של תפישת האוצר בדבר האמצעים להשגת צמיחה. הזרם המרכזי של המחקר הכלכלי הוכיח כי אין קשר בין הפחתת מיסים לצמיחה. יתרה מכך, פרופסור פיטר לינדרט, היסטוריון כלכלי מאוניברסיטת דייוויס בקליפורניה, הוכיח במחקר היסטורי במדינות אירופה ובארצות-הברית כי אין קשר בין ההוצאה הממשלתית לצמיחה. במדינות צפון אירופה, למשל, לא פגעה הוצאה ציבורית גבוהה בצמיחה.

אף שניתן לחלוק על המדיניות הכלכלית והתקציבית שיש לקדם במדינת ישראל בתקופה זו – ונראה שבחלקים נרחבים ראייתי שונה מדעת אנשי אגף התקציבים – עלינו להיות מודאגים מהרצון לקדם אג'נדה על ידי הגוף האמור לייעץ בקביעת מדיניות זו. ההכרעה צריכה להיעשות בזירה הפוליטית ולא בזירה המקצועית. לצורך הבטחה שכך אכן יהיה, יש להעמיד את אנשי אגף התקציבים במקומם ולהזכיר להם את תפקידם. נוסף על כך, יש להכניס אנשי מקצוע בעלי השקפה כלכלית אחרת אל תוך האגף, כך שיובטחו קבלתן של חלופות מחשבתיות על אודות המדיניות הכלכלית הראויה.