חוק יסוד

חוקי היסוד הם תוצאה של ויכוח שהחל בשנותיה הראשונות של מדינת ישראל בשאלת החוקה. המפלגות החילוניות ביקשו להנהיג בישראל חוקה, כברוב המדינות הדמוקרטיות, ואילו המפלגות הדתיות התנגדו בטענה שהתורה היא חוקתו של עם ישראל, ואימוץ חוקה יהווה פגיעה במעמדה. הוויכוח הסתיים בהחלטת פשרה שהתקבלה ב-1950 (שכונתה החלטת הררי, על שם היוזם חבר הכנסת יזהר הררי): "הכנסת מטילה על ועדת חוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה שתהיה מורכבת פרקים פרקים". אבל רק ב-1958 נחקק הראשון בסדרה, "חוק יסוד: הכנסת".

במרוצת הזמן נחקקו עוד חוקי יסוד: חוק יסוד מקרקעי ישראל (1960), חוק יסוד נשיא המדינה (1964), חוק יסוד הממשלה (1968, תוקן ב-1992 ושוב ב-2001), חוק יסוד משק המדינה (1975), חוק יסוד הצבא (1976), חוק יסוד ירושלים בירת ישראל (1980), חוק יסוד השפיטה (1984), חוק יסוד מבקר המדינה (1988), חוק יסוד חופש העיסוק (1992, תוקן ב-1994) וחוק יסוד כבוד האדם וחירותו (1992).

בניגוד לחוקה הפורמלית המקובלת, חוקי היסוד הקיימים במדינת ישראל לא היו בעלי מעמד נורמטיבי עליון. המשמעות היתה, שחוק רגיל בעניין ספציפי הסותר חוק יסוד, גובר עליו. בפסיקת בג"ץ נשתרשה התפיסה כי לא ניתן לפסול את את החוק הספציפי במקרה בו הוא סותר חוק יסוד. על אף זאת, במקרים נדירים ביותר, פסל בית המשפט העליון תקנות וחוקים בשם ערכים "חוקתיים" (כך למשך בפסק דין "קול העם" ובפסק דין "ברגמן". ראו בערך "חוקה").

שני חוקי היסוד של הזכויות שנחקקו בשנת 1992 (חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; חוק יסוד: חופש העיסוק) נתפסו בתחילה כהמשך הדרך שהותוותה על ידי פשרת הררי: חוקי יסוד חשובים, שאינם בעלי מעמד חוקתי עליון ביחס ליתר חוקי המדינה. במילים אחרות, השמירה על הזכויות הקשורות לכבוד האדם מחויבת מכוח חוק היסוד, אך במקרה של חוק חדש הפוגע בזכויות אלה אין לחוק היסוד כוח לבטלו.

תפיסה זו שונתה ב-1995 במהלך דרמטי של בית המשפט העליון, במסגרת פס"ד בנק המזרחי (ע"א 6281/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221). בפסק דין זה נקבע (בין היתר), כי לכלל חוקי היסוד במדינת ישראל יש מעמד נורמטיבי חוקתי, ובמובן זה אלו הם חוקים "עליונים" ביחס לכלל חקיקת הכנסת (ודאי שביחס לתקנות הרשות המבצעת). המשמעות היא שחוק של הכנסת אינו יכול לסתור את חוק היסוד, אלא אם כן הוא עומד בתנאים המותרים על פי חוק היסוד עצמו.

תנאים אלה מפורטים ב"פסקת ההגבלה" המצויה בחוק (ס' 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק וס' 8 לחוקי יסוד: כבוד האדם וחירותו), באופן הבא: 1. החוק הפוגע יהיה הולם את ערכיה של מדינת ישראל; 2. החוק הפוגע נועד לתכלית ראויה; 3. הפגיעה הטמונה בחוק אינה עולה על הנדרש (יש להדגיש כי כל פגיעה מחויבת להיות מעוגנת בחוק של הכנסת. תקנה של הרשות המבצעת אינה יכולה להיות מנוגדת לחוקי היסוד של הזכויות). במקרה בו קיימת סתירה שאינה מותרת בתנאים, עתירה לבית המשפט כנגד החוק הסותר תביא לביטולו או לחילופין לקריאה לתיקונו המהיר.

המהלך של בית המשפט העליון בפסק דין בנק מזרחי נומק, בין השאר, בפסקת ההגבלה האמורה. עמדת נשיא בית המשפט העליון דאז, השופט אהרון ברק, שנתמכה בדעת רוב, היתה כי מעצם הקביעה שניתן בתנאים ספציפיים ניתן לפגוע בערכים המוגנים בחוק, ניתן ללמוד כי לבית המשפט יש זכות לפסול כל פגיעה שאינה עומדת בתנאים אלה. אף שהכרעת בית המשפט התמקדה בחוקי היסוד של הזכויות (כבוד האדם וחופש העיסוק), קראו חלק מן השופטים היושבים בדין להחלת כללים אלה לגבי כלל חוקי היסוד, ולהעניק גם להם מעמד נורמטיבי עליון (לעניין זה ראו בפרק העוסק בהגנה על חוקי היסוד).  

בשנת 1997 ביטל בג"ץ, לראשונה, כמה הוראות בחוק להסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, כיוון שסתרו (לפרשנותו) את חוק יסוד: חופש העיסוק [בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי השקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נ"א(4), 367]. שנתיים מאוחר יותר פסק בג"ץ כי סעיף בחוק השיפוט הצבאי, המאפשר לשוטר צבאי לעצור חייל לארבעה ימים בלא להביאו תחילה לפני שופט, עומד בסתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ולכן הוא בטל [בג"ץ 6055/95 שגיא צמח נ' שר הביטחון, פ"ד נ"ג(5) 241].

המהלך שעוגן בפסק דין בנק המזרחי ומומש מאוחר יותר בפסק דין צמח ובפסק דין מנהלי ההשקעות כונה על ידי השופט ברק, בכינוי "המהפכה החוקתית". ברק הרבה לדון ולכתוב על התפיסה החדשה שעוצבה ויושמה בהנהגתו, ולהגן עליה אל מול מבקריה הרבים. התפיסה השלטת החדשה השפיעה באופן מרחיק לכת על פניה של מערכת החקיקה ומערכת השפיטה במדינת ישראל. כנגד המהלך הושמעה ביקורת קשה וממושכת הן מצד המערכת הפוליטית, והן מצד גורמים באקדמיה.

בפועל, המעמד החוקתי שהעניק בית המשפט לחוקי היסוד אינו הופך את מדינת ישראל למדינה בעלת חוקה פורמלית. זאת מכמה סיבות. ראשית, חוקי היסוד, בחלקם הגדול, אינם "משוריינים" (שריון חוקי היסוד אינו מוסדר באופן עקבי וראוי, על כך בהמשך). קרי, ניתן לתקנם ולשנותם בקלות יחסית, מה שבלתי אפשרי בחוקה פורמלית. שנית, כלל חוקי היסוד, בהתאם להחלטת הררי, הם פרקים נפרדים זה מזה, שאינם מתגבשים לכלל חוקה אחידה וקוהרנטית כנדרש וכמצופה מחוקה פורמלית. שלישית, זכויות שונות המהוות חלק בלתי נפרד מחוקה פורמלית אינן מעוגנות בחוקי היסוד של הזכויות. הזכויות המעוגנות אינן מספקות את הנדרש מחוקה פורמלית ראויה.

סקירה זו מלמדת על אי הבהירות ואי האחידות הטמונה בהסדרי ההגנה על חוקי היסוד. משפטנים רבים קוראים להסדרה אחידה של עניין זה בחוק יסוד נפרד (חוק יסוד: החקיקה). חשוב להזכיר כי במקביל להגנות שנמנו לעיל, בחלק ניכר מחוקי היסוד יש הגנה מפני שינויים שייסתמכו על תקנות לשעת חרום.