נכסי נפקדים

במהלך מלחמת העצמאות איבדו מאות אלפי פלסטינאים את נכסיהם, בעיקר קרקעות - שטח של כ-6 מיליון דונם על פי אחד האומדנים, והיו ברובם לפליטים. בתום המלחמה חוקקה מדינת ישראל מספר חוקים אשר נועדו להעביר את אדמות הפליטים הפלסטינאים לידי המדינה. חוקים אלה הביאו לשינוי קיצוני במשטר הקרקעות שהיה נהוג בארץ ישראל עד אז.

הכפר הערבי הנטוש זרעין שיושב בחלקו ב-1950 על ידי חברי קיבוץ יזרעאל (צילום: זולטן קלוגר, לע"מ)

ב-20 במרס 1950 אישרה הכנסת את "חוק נכסי נפקדים" שקבע את המעמד החוקי של הנכסים (קרקעות, בתים, שטחים חקלאיים וכדומה), שהותירו הפליטים הפליסטינאים (שעזבו מרצונם או שלא מרצונם במהלך המלחמה) בשטח מדינת ישראל. החוק החליף שורה של צווים זמניים מתקופת המלחמה שאפשרו את השתלטות ישראל על השטחים הנטושים.

בחוק הוגדרו כנפקדים כל אלו שעזבו את מקום מגוריהם בשטחי מדינת ישראל בתקופה בין ה-29 בנובמבר 1947 עד ל-1 בספטמבר 1948 "אל מקום מחוץ לארץ ישראל", או "אל מקום בארץ ישראל שהיה מוחזק אותה שעה בידי כוחות שביקשו למנוע את הקמתה של מדינת ישראל או שנלחמו בה לאחר הקמתה", לשון החוק.

חוק נכסי נפקדים לא היווה תקדים בעולם: קדמו לו חוקים דומים שסייעו להלאים רכוש שנעזב בעקבות חילופי אוכלוסין. כך אירע בזמן הסכסוך בין טורקיה ליוון ב-1922, ובתקופה שלאחר הכרזת העצמאות בהודו ובפקיסטן ב-1947. החוק הישראלי אימץ למעשה בחלקו את החוק הפקיסטני שהלאים את נכסי ההינדים בפקיסטן שעקרו להודו לאחר הכרזת העצמאות.

בעקבות אישור החוק הועברו נכסי הנפקדים בישראל לניהולה של מועצת האפוטרופסות במשרד המשפטים. כמו כן נמסרו לניהול האפוטרופוס נכסי ההקדש המוסלמי (ווקף). בשנים לאחר מכן הופקעו מרבית הנכסים בגין צרכי בטחון ופיתוח או מגוון סיבות אחרות והועברו לבעלות המדינה. מהלך נרחב זה התאפשר מכיוון שעל פי החוק האפוטרופוס העומד בראש המועצה רשאי לפתוח בפעולה משפטית כנגד כל אדם המתאים לדרישות החוק, וכן בכל נכס שעובר אליו במסגרת החוק, ידו של האפוטרופוס כיד בעל הנכס. 

מהאפוטרופוס הועברו הנכסים ל"רשות הפיתוח" (לימים מינהל מקרקעי ישראל), ונוצלו לצרכי פיתוח וחקלאות. הקרקעות הועברו לשני גופים בלבד - מדינת ישראל והקרן הקיימת לישראל - שפעלו במוצהר לטובת האינטרסים של הרוב היהודי בארץ. פרט לכמה עשרות אלפי דונם בשטחי הערים לא ניתן למכור את נכסי הנפקדים לפרטים אלא למוסרם בחכירה בלבד. במהלך השנים הוקמו על אדמות הנפקדים מאות ישובים יהודיים.

נוסח חוק נכסי נפקדים הוא כללי ללא הבדלי לאום, אך הוא הוחל בפועל רק על ערבים, למרות שלכאורה ניתן להחילו גם על תושביה היהודים של המדינה. רבים מהערבים שנכסיהם נלקחו על פי הוראות החוק טענו כי מעולם לא היו נפקדים בפועל אך לא יכלו להוכיח זאת מסיבות שונות, בין השאר בשל קשיים שהערימו השלטונות בישראל. חלקם נאלצו לנוס בשל הקרבות ב-1948 לישובים סמוכים בשטחי מדינת ישראל, ורבים אחרים פונו על ידי צה"ל. הערבים קָבלו על כך שלמרות שהם נמצאו זכאים, כתושבי המדינה, לקבלת אזרחות ישראלית הם הוכרזו כנפקדים - ולאחר מכן כ"נוכחים נפקדים".

בתודעת החברה הערבית בישראל נתפשו פעולות אלו כ"מפעל נישול" שתוכנן היטב על ידי שלטונות המדינה. רבים נאלצו לחכור בכסף את האדמות שלפני כן היו בבעלותם והדבר עורר בקרבם מרירות רבה והגביר את עוינות המגזר הערבי כלפי המדינה. החוק אומנם קבע פיצוי לערבים שאיבדו את אדמתם אך הוא היה סמלי בלבד.

הפגנת תושבי הכפר דייר חנא ביום האדמה, 1983 (צילום: נתי הרניק, לע"מ)

במשך השנים ניסו הערבים לשנות את חוק נכסי נפקדים ומספר חוקים ותקנות שנלוו לו אך ללא הצלחה יתרה. בשנת 1995 הוקם "הוועד להגנת זכויות העקורים בישראל" הפועל לייצוג תביעותיהם של ה"נוכחים נפקדים", ודואג לעלות את הסוגיה לסדר היום הציבורי.

מספר שבועות לאחר סיומה של מלחמת ששת הימים (1967) צורפה ירושלים המזרחית לשטחה הריבוני של המדינה, והחוק הישראלי הוחל בתחומה. פלסטינאים רבים תושבי העיר נאלצו לנטוש את נכסיהם ועברו להתגורר בשטחי הגדה המערבית.

לאחר המלחמה נמנעה המדינה מלהחיל את חוק נכסי נפקדים על שטחים במזרח העיר, אולם במהלך השנים נעשו מספר ניסיונות להשתלט על כמה מהנכסים. ניסיונות אלו כשלו ברובם, בעיקר בשל הנחיה מ-1968 של היועץ המשפטי לממשלה מאיר שמגר שאסרה לעשות כל שימוש בחוק נכסי נפקדים על נכסים במזרח ירושלים.

ב-22 ביוני 2004 קיבלה ועדת השרים לענייני ירושלים בזמן ישיבה שבה נכחו שני שרים בלבד, נתן שרנסקי (ליכוד) וזבולון אורלב (מפד"ל), החלטה להחיל את חוק נכסי נפקדים באופן מלא במזרח ירושלים. ההחלטה נתקבלה בצל תוכנית הממשלה לבניית גדר ההפרדה סביב ירושלים שחייבה הפקעת קרקעות, ושאיפתם של גורמי ימין בממשלה בראשות אריאל שרון להרחיב - על חשבון הפקעת הנכסים של תושבי מזרח ירושלים הנפקדים - את השכונות היהודיות במזרח העיר וליצור רצף טריטוריאלי בין מעלה אדומים לירושלים.

ההחלטה עוררה ביקורת רבה בארץ ובעולם, וב-1 בפברואר 2005 הורה היועץ המשפטי לממשלה מנחם מזוז לבטל את ההחלטה מכיוון שהיתה מנוגדת לדעתו ולרוח החלטות בג"צ בנושא. היועץ קבע כי "אין זה מסמכותה של ועדת השרים לעניני ירושלים לתת פרשנות משפטית באשר לגדרי סמכותו של האפוטרופוס לנכסי נפקדים, ואין זה מתפקידיה לעסוק בקביעת מדיניות לשימוש בסמכויות לפי חוק נכסי נפקדים".

ב-23 בינואר 2006 קיבל בית המשפט המחוזי החלטה תקדימית כי אין להחיל את חוק נכסי נפקדים על שטחים שנכבשו ב-1967 או על תושבים פלסטינאים ששהו בשטחים אלה.