"תקציב הביטחון צריך לעבור רפורמה רצינית"

אחד מהנושאים מעוררי המחלוקת בתקציב המדינה הוא ללא ספק תקציב הביטחון . משרד האוצר ומשרד הביטחון מכופפים זה את ידיו של זה עד שאחד מהם מתפשר. אך התהליך לא חייב להיות כך. לדברי אל"מ במיל' שמואל אבן, שערך מחקר מקיף בנושא במסגרת המכון למחקרי ביטחון לאומי, הבעיה היא שתקציב הביטחון מורכב משני מרכיבים: החלק האזרחי הקשור לפנסיות ושיקום והחלק הקשור לבניין הכוח. אבן ממליץ לבצע הפרדה בין התקציב האזרחי של צה"ל לבין החלק הקשור לבניין הכוח. "אם יש עלייה במדד המחירים לצרכן שמשפיעה על הפן האזרחי, אסור זה ישפיע על בניין הכוח. קשה מאוד לרמטכ"ל לנהל כך את התקציב", אומר אבן.

אבן מדגיש כי הדיון הפומבי בין המשרדים בנושא הזה לא רלוונטי: "תאר לך שבחברה עסקית סמנכ"ל הכספים היה יוצא החוצה ומתחיל להוציא הודעות נגד סמנכ"ל לפיתוח עסקי בטענה שהוא מבזבז כספים, ולהפך. בישיבת דירקטוריון למחרת שניהם היו עפים הביתה. לצבא יש בעל מניות אחד - המדינה. לא יכול להיות שעובדים מתוך המערכת יתנצחו ויוציאו דברים סותרים לתקשורת זה נגד זה. הביקורת של האוצר חשובה אבל היא צריכה להיות על שולחן הדיונים. זה עלול ליצור תחושה בקרב מקבלי ההחלטות שמי שלא השפיע בדיונים הולך להפעיל לחץ ציבורי. במגבלות ביטחון המידע צריך לספק גם לציבור נתונים. המערכת התקדמה לא רע בתחום הזה, אבל יש מה לשפר".

הוא הוסיף: "הוויכוח בין האוצר לביטחון גם לא עוסק בשאלות הגדולות: כמו למשל עד כמה ישראל צריכה להשקיע בזרוע הארוכה באיראן, עד כמה ישראל צריכה להשקיע במערך מילואים, עד כמה אפשר לקצר את שירות החובה מ-3 שנים לבנים לשנתיים וחצי. אלה השאלות החשובות".

טירונות גולני. נושא קיצור השירות עלה פעמים רבות. האם ייצא לפועל?(צילום: אבישג שאר ישוב)

לדבריו, "צריך להיות צדק חברתי גם בתוך הצבא - הייתי נותן ללוחמים בחצי השנה האחרונה לפחות משכורת מינימום. במקום מע"מ אפס שהיא הטבה עקיפה במיליארדי שקלים, הייתי נותן את זה לחיילים בסדיר שלוחמים ואחר כך לתומכי לחימה וגם לאחרים".

במדינות עם משטר נשיאותי כמו ארה"ב ורוסיה, הנשיא הוא מפקד הצבא ולכן אין קונפליקט מול הממשלה בתקציב הביטחון. יש ויכוחים פוליטיים, אבל ברגע שברור מה משימות הצבא, פשוט יותר. בישראל לעומת זאת ראש הממשלה איננו מפקד הצבא והוא שותף בממשלה כקולקטיב שאחראי על הצבא. זה פותח פתח לחילוקי דעות שאנו לא רואים במדינות אחרות. משרד האוצר לא מתערב בצורה בולטת בתקציב במדינות האלה. בישראל יש התנצחות בלתי פוסקת בין משרד הביטחון לאוצר. לדברי אבן, הממשלה לא יודעת איך להכריע בזה.

זו אחת הסיבות שבגללה מונתה ועדת ברודט?

"בדיוק. בשיא המבוכה כאשר הממשלה לא יודעת מה לעשות היא ממנה ועדה. יש קושי בוועדת ברודט. ההמלצה העיקרית שניתן לעשות איתה משהו היא הגדלת תקציב הביטחון בהתאם להוצאה הציבורית האזרחית לנפש. הבעיה בהמלצה הזו היא שאיננה תלוית הקשר בסיבה העיקרית להוצאת הביטחון והיא האיומים הביטחוניים. עם זאת, הוועדה הבינה שצריך להגדיל לאורך שנים את הביטחון ביחס כלשהו, בהקשר לצמיחת התוצר, וזה נכון".

דוד ברודט. בפועל, המלצות הוועדה שעמד בראשה נקברו (צילום: בן לם)

סלי ביטחון - כך תתקבל החלטה נכונה צבאית ותקציבית

מטרה נוספת וחשובה במחקר של אבן הייתה לראות איך המדינה מתאמת בין הצרכים הביטחוניים שלה לבין המשאבים שהיא מקצה לכך. במחקר המוצג הציע אבן רעיון שנקרא סל ביטחון. "מערכת הביטחון תציג לממשלה חלופות לרמות שונות של תקציב הביטחון באמצעות סלי ביטחון אפשריים - במונחים של יכולות ותפוקות ביטחוניות. כלומר, לגבי כל סל יובהר לאילו תרחישים ביטחוניים הוא נותן מענה. למשל, סל המאפשר לחימה מול חיזבאללה וחמאס במקביל. בנוסף יובהר לאילו תרחישים הסל איננו נותן מענה ומהי רמת ההוצאות הנדרשת לקיומו. בדיון באוצר אין נושאים שקשורים לתמחור. צריך לדון ביכולות ביטחוניות מול העלות שלהן. כך, הממשלה תיקח אחריות על היכולות הביטחוניות של ישראל".

אבן גם מותח ביקורת על הדרך שמוסיפים לתקציב הביטחון כספים במהלך השנה. "לא יכול להיות שמקצבים את הוצאות הביטחון בחסר ומוסיפים במהלך השנה. צריך להגדיר תקציב ריאלי ואז אם צריך תוספות להוסיף. התהליך הנוכחי לא תקין. לא יכול להיות שכל שנה מתחילים בחסר ואז מוסיפים. לאף אחד זה לא ברור איך זה ככה. מערכת יעילה לא עובדת כך. אם קשה לצבא לתכנן מבחינה תקציבית תוכניות חומש, שיתכנן לפי תוכניות תלת שנתיות".

גם לגופי המודיעין הוא מתייחס במחקר: "הערכת המודיעין מתפרסמת בנובמבר. מדוע היא לא מתפרסמת מוקדם יותר בהתאם לתקציב, הרי היא מושפעת מהאיומים הסובבים אותנו. גם תקציבי המוסד והשב"כ לא צריכים להתחבא בנתוני הביצוע של תקציב הביטחון, שמפרסם האוצר".

התייחסתם במחקר למה שמכנים "שומנים" בתקציב הביטחון?

"ניסינו לשפר את התהליך אבל הנושא של שומנים לא עמד במרכז המחקר. בוודאי שיש מקום להתייעלות, אבל יש מקום לזהירות בתחום זה. אם הנחת היסוד של צה"ל הוא שעדיף לזרוק 10% מהאוכל מאשר שחייל אחד בגדוד יהיה רעב. זה אומר שבסוף יזרקו. בדרך כלל הצבא נמצא באי וודאויות ובדרך כלל יש לו יתירות של משאבים, הוא מעדיף לא להיות בחוסר. למשל, הצבא מעדיף לגייס יותר מילואים ב"צוק איתן" מאשר להיות בבעיה. צריך לבצע התייעלות שלא פוגעת ברמת הביטחון באופן שגרתי. מה שחשוב הוא שההתייעלות תהיה חלק מתפיסת הפיקוד של הצבא".

מה דעתך על ההחלטה לוותר על הרבש"צים? היא הייתה הרי החלטה כלכלית

"אני לא חושב שזו לא הייתה החלטה תקציבית נכונה. אנחנו צורכים לא רק ביטחון אלא הרגשת ביטחון של האוכלוסייה. אם הצבא חושב לרגע שאין להם תועלת ובוא נאמר ושהציבור בעוטף עזה כן חושב שזה תורם לו להרגשת ביטחון. הרי בסופו מדובר בקומץ של אנשים, מבחינה תקציבית זה לא דומה להכרעה אסטרטגית כמו למשל תקיפה איראן. היה פה קיצוץ מוטעה. זה לא שייך לקטגוריית התייעלות. התייעלות זה מצב שאני יכול לחסוך בתוצרת הביטחונית ולקבל את אותה התמורה. צריך שיהיה צדק חברתי בתחום הביטחוני: עיירות ויישובים באזורי ספר סובלים מנחיתות ביטחונית ביחס למרכז. צריך לעשות יותר כדי שהאנשים באזורי הגבול לא יהיו מופלים לרעה".

ד"ר שמואל אבן הוא חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי . הוא כלכלן ואסטרטג, דוקטור למדעים מטעם הטכניון ואוניברסיטת חיפה. ד"ר אבן עוסק גם במחקר וייעוץ במגזר העסקי, ומשמש דירקטור מקצועי בחברות. במחקר זה השתתפו גם ד"ר שרה פיינברג, חפני גרטנר, עומר עינב וגל פרל מהמכון.