"תקציב פיקטיבי": העברות הכספים הפכו לשיטה

תקציב הביטחון גדל שוב אתמול (יום ב') בוועדת הכספים בכמה מיליארדי שקלים. הגדלת התקציב בוצעה באמצעות העברות תקציביות מעודפים של משרדי ממשלה אחרים שכביכול לא נוצלו. בכך גדל תקציב הביטחון לשנת 2015 ל-59 מיליארד שקלים. העברה תקציבית כזו בוצעה בוועדת הכספים גם בשבוע שעבר, כשהועברו 317 מיליון שקלים לחטיבה להתיישבות להשלמת התקציב, ושלושה מיליארד שקלים נוספים לביטחון. מה השיטה שמאפשרת את השלמת ה"חורים" האלה, שלכאורה נוצרו פתאום בתקציב שכבר הועבר, ומדוע התקציב ממשיך לעבור שינויים?

ח"כ סתיו שפיר (המחנה הציוני), יו"ר ועדת השקיפות של הכנסת ומשתתפת קבועה בישיבות התקציביות של ועדת הכספים, הגישה לפני שנתיים עתירה נגד משרד האוצר וועדת הכספים של הכנסת בנוגע לשיטת ההעברות התקציביות, באמצעות עו"ד אפי מיכאלי וחגי קלעי. העתירה נידונה היום בבג"ץ. "לפי חוק יסוד 'משק המדינה', האוצר מגיש לממשלה מדי שנה את תקציב המדינה, והוא מובא לאישור הכנסת כהצעת חוק", היא אומרת. "בשנתי הראשונה לכהונה גיליתי שרגע אחרי העברת התקציב בכנסת, משרד האוצר מביא לוועדת הכספים אלפי בקשות לשינויים בתקציב ומשנה את ייעודם, ללא פיקוח וללא תוכניות עבודה".

"הועברו מיליארדים, ובלי אישור מליאת הכנסת". ועדת הכספים(צילום: עמית שאבי)

שפיר מזכירה שהתקציב ל-2015 אושר בכנסת ב-19 בנובמבר. "זה אומר שמבחינת תכנון תקציבי, האוצר יכול היה להכניס בתוך התקציב את כל ההוצאות", היא אומרת. "לכן זה מאוד מפתיע ששבועיים לאחר מכן, האוצר הביא לוועדת הכספים שורה ארוכה של העברות תקציביות, שנכון לרגע זה עומדות על 42.6 מיליארד שקלים".

"התקציב עבר, אין שום הצדקה בעולם לשנות אותו עכשיו", מוסיפה שפיר. "בשינויים שעשו עכשיו יש לא רק עודפים שכביכול לא נוצלו במשרדים אחרים, אלא גם העברות תקציביות ושינויים תקציביים. זה אומר שיכול להיות שלוקחים תקציב ממשרד השיכון או מביטוח לאומי ומעבירים לביטחון".

בין השאר, הוועדה מעבירה תקציבים מעודפים מחויבים לצורך הבקשות לתוספת. לפי מונחון התקציב, עודפים מחויבים הם תקציבים שמיועדים לתוכניות ספציפיות שלא בוצעו.

"התקציב עבר, אין שום הצדקה בעולם לשנותו". ח"כ סתיו שפיר(צילום: ג'ורג' גינסברג)

שיטת ההעברות התקציביות עובדת, לפי שפיר, כך: מדי שבוע מביא האוצר לוועדת הכספים ערימה של בקשות ל"העברות תקציביות", שלדבריה "הח"כים לא מקבלים מספיק זמן וכלים כדי לפקח עליהן. חברי הוועדה מאשרים את ההעברות, ואין להם שום יכולת לעקוב כמה כסף קוצץ, למשל, מתקציב הבריאות, וכמה התווסף, לדוגמה למשרד הביטחון. כמה עבר להתנחלויות ולחטיבה להתיישבות וכמה נגזל מהביטוח הלאומי. סכומי ההעברות הצטברו למיליארדים, וזה בלי לבקש את אישור מליאת הכנסת כנהוג בתקציב".

שפיר טוענת שבאוצר ידעו מראש, לפני שהעבירו את התקציב השנתי, שיצטרכו תוספת לביטחון, "אבל הם בכוונה לא הכניסו את זה. משרד האוצר ידע מראש שהוא הולך לקחת את הכסף הזה מאיפשהו. הכסף לא מגיע מהשמיים, ואם הם יודעים שהם יצטרכו לקחת את הכסף הזה, הם יודעים שתקציבים אחרים הולכים להיות מקוצצים".

"לכן הם מעבירים תקציב פיקטיבי שהוא לא התקציב האמיתי", מוסיפה שפיר. "עכשיו אנחנו רואים את התקציב האמיתי, ואת מה שהם רצו לעשות בתקציב ולא עשו בכוונה מסיבות פוליטיות ומהרצון להציג לציבור תמונה אחת של התקציב בזמן שלמעשה הם מייצרים דבר אחר לגמרי. זו פשוט בדיחה". לדבריה, הבקשות להעביר כספים מתקציבים אחרים, כמו למשל של משרד השיכון והביטוח הלאומי, אינן הגיוניות משום שגופים אלה נמצאים בכל מקרה במחסור תקציבי. "אומרים שחסר כסף לדיור הציבורי. גם הביטוח הלאומי בגירעונות של שנים, ולפי מחקר של הכנסת קופתו תתרוקן ב-2040. אז מאיפה לוקחים את הכסף?"

"מציגים לציבור תמונה לא אמיתית של התקציב". ועדת הכספים(צילום: גיל יוחנן)

פרופ' דן בן דוד, מומחה לכלכלה בחוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב ונשיא מוסד "שורש" לחקר מדיניות, מסביר שהדרך שבה התוספות התקציביות מנוהלות היא חלק מבעיה רחבה הרבה יותר של היעדר שקיפות בתקציב. "אי-אפשר לקחת את התקציב של מדינת ישראל ובאמת להבין מי יקבל מה. למשל, כמה בכלל עולה כל מפעל ההתיישבות, כמה אנחנו מוציאים על חרדים, כמה אנחנו מוציאים על תרבות וספורט, ולא רק על דברים שהם רגישים פוליטית. אין לאף אחד מושג".

עוד מדגיש פרופ' בן דוד כי בשל הבלגן הזה, מגמות ארוכות טווח בישראל אינן ישימות. "זה לא שחסר כסף", הוא אומר. "השאלה היא על מה מוציאים את זה. אבל לאף אחד אין מושג, וככה אפשר לעשות את הדברים בצורה של העברות תקציביות ממשרד למשרד. אין שום מנגנון שעוקב אחרי העודפים".

בשיטה זו של היעדר שקיפות מוחלט, לדבריו, אפשר לעשות הכול ולטעון הכול. "ההתנהלות הזו קיימת הרבה מאוד שנים, אבל אין לנו עודפי כספים", הוא מוסיף. "זו מדינה שבה כמחצית מהאוכלוסייה בכלל לא משלמת מס הכנסה כי היא לא מגיעה לרף. לכן אין לנו הרבה כסף לבזבז, אלא שאנחנו נמצאים באזור מסוכן ומשום כך המדינה מוציאה הרבה מאוד על ביטחון. זה אומר שנשאר פחות כסף לשאר הדברים, ואם כך השקיפות אצלנו צריכה להיות הרבה יותר רצינית ממדינות אחרות. אבל במצב הנוכחי אנחנו באמת לא יודעים מה העדיפויות הלאומיות של מדינת ישראל, וכן מי מקבל את הכסף וכמה הם מקבלים. אלה הדברים הכי בסיסיים בניהול התקציב".

פרופ' יוסף זעירא, מומחה לתקציב המדינה מהאוניברסיטה העברית, מסביר שההעברות לתקציב הביטחון שונות מהותית מההעברות לחטיבה להתיישבות, משום שתקציב הביטחון חסוי, ובמיוחד חסוי בו תקציב המוסד והשב"כ. "אלו אינם מופיעים בתקציב המקורי, ומועברים במשך השנה לתקציב הביטחון". לכן, לדבריו, "ההעברה מתבצעת בחלקים ולא בבת אחת, כדי שהציבור לא יידע מה גודל התקציב של גופים אלו".

"מתבצעות העברות בגלל שתקציב הביטחון חסוי"(צילום: אריאל חרמוני, משרד הביטחון)

"הסיבה לחיסיון ההעברות הללו היא ביטחונית, אך הסיבה לחיסיון של ההעברות לחטיבה להתיישבות היא פוליטית", טוען זעירא. "הממשלה לא רוצה שיזלוג מידע על הכספים שמועברים להתנחלויות, שהחטיבה להתיישבות היא אחד הערוצים למימונן". עוד הוא מציין כי הוא סבור שיש מקום לביקורת פוליטית על החיסיון זה. "ככלכלן אני יכול לומר שכל מימון של ההתנחלויות הוא בעייתי, כי הוא גורם להתמשכות הסכסוך הישראלי-פלסטיני, וזה סכסוך שיש לו עלות כלכלית גבוהה, ועוד יותר מכך עלות כבדה בחיי אדם, אצלנו ואצל שכנינו".

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "אנו מברכים על כל שיתוף פעולה וכל שיפור של הנהלים ומנגנוני הניהול של התקציב. אנו סבורים שנעשו הרבה שינויים משמעותיים בדרך ניהול תקציב המדינה, וביצוע העברות תקציביות. עם זאת, בית המשפט לא קיבל את הפרשנות המרחיבה של ח"כ שפיר בנוגע להגבלה על ביצוע העברות תקציביות. נמשיך לפעול בשקיפות ולפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בבנייה וניהול תקציב המדינה מתוך אחריות להתנהלותה הפיסקאלית של הממשלה".