הקרב על המיליארדים: כל מה שצריך לדעת על הסכם הסיוע הביטחוני מארה"ב

ליברמן במטוס החדש F-35 בחודש שעבר בטקסס. שר הביטחון רוצה לחתום בהקדם(צילום: יואב זיתון)

תחת תנאי החבילה, ארצות הברית מתעקשת שישראל תשתמש במיליארדי הדולרים שהיא מקבלת על מנת לרכוש מוצרים ושירותים שמקורם בארצות הברית בלבד, במקום להשקיע אותו בעצמה. הבית הלבן תיאר את פרטי החבילה במכתב ארוך לסנאטורים, שכתבו לבית הלבן באפריל בקריאה להגיע לעסקה על חבילת הסיוע החדשה לישראל.

מהו הסכם הסיוע הביטחוני האמריקני?

זהו מזכר הבנות בין שתי המדינות (MOU) שמגדיר את הסיוע הביטחוני האמריקני לישראל ונחתם בכל פעם לעשר שנים. ההסכם האחרון נחתם ב-16 באוגוסט 2007 ונכנס לתוקף בשנת 2009 עד לאוקטובר 2018. בשנת התקציב 2019 אמור להיכנס לתוקף הסכם חדש עד 2028. על ההסכם האחרון ישראל קיבלה מארצות הברית סיוע ביטחוני צבאי (FMF או FMS) בהיקף של 3.1 מיליארד דולר לשנה (כ-31 מיליארד בסך הכול), לעומת 24 מיליארד דולר בעשור שקדם להסכם זה. הסיוע שניתן לישראל יועד לרכישה של ציוד ומערכות נשק בארה"ב, וחלקו – כרבע – לרכישה בישראל.

הסיוע הביטחוני החל כבר בשנת 1962, עד אז הטילה ארה"ב אמברגו נשק על ישראל. מלבד הסיוע המוסדר בהסכם, ארה"ב נוהגת במשך השנים להעניק לישראל סיוע מיוחד למטרות שונות, בהן המשך הפיתוח של מערכות ההגנה מפני טילים (חץ ושרביט קסמים) והצטיידות במיירטים (כיפת ברזל); סגירת פערים במלאים לאחר סבבי לחימה; ופיתוח טכנולוגיה לאיתור מנהרות אחרי צוק איתן. הסיוע המיוחד מגיע למאות מיליוני דולרים בשנה.

מתי החל המשא ומתן להסכם החדש ומי מנהל אותו?

בעת ביקורו בישראל באביב 2013 הודיע הנשיא ברק אובמה על הקמת צוותי עבודה כדי לסגור את ההסכם לעשור הבא מוקדם מספיק. המשא ומתן מתקיים כבר שלוש שנים. בשלב מסוים הוא הופסק, בעיקר על רקע המחלוקות סביב הסכם הגרעין עם איראן, ולפני כשבעה חודשים חודשו המגעים. את המגעים מהצד הישראלי מרכז ממלא מקום ראש המטה לביטחון לאומי, תא"ל במיל' יעקב נגל, ומהצד האמריקני היועצת לביטחון לאומי סוזן רייס וראש האגף למזרח תיכון במועצה לביטחון לאומי בבית הלבן, יעל למפרט. בצד הישראלי מעורבים במגעים שורה של גורמים, בהם משרד הביטחון, צה"ל, משרד החוץ ועוד.

מה ארה"ב מציעה ומה ישראל דורשת?

ישראל הציגה דרישות מרחיקות לכת - 50 מיליארד דולר לעשור, דהיינו תוספת של 19 מיליארד דולר בהשוואה להסכם הקודם. הדרישה החריגה נומקה בצורך בפיצוי בעקבות הסכם הגרעין עם איראן והסרת הסנקציות הבינלאומיות עליה – שחושפות את המדינה לאיומים גדולים יותר. זאת ועוד: כתוצאה מההסכם עם איראן, ארה"ב "ריפדה" את מדינות המפרץ ובראשן סעודיה בנשק מתקדם, וישראל מבקשת לסגור את הפער כדי לשמור על יתרונה האיכותי באזור.

האמריקנים הסכימו שיש להגדיל את הסיוע הביטחוני לנוכח שינוי הנסיבות האזוריות, אבל התנגדו בתוקף לסכומים. לפי פרסומים שונים, סכום הסיוע שעליו מדברים כעת נע בין 3.4 ל-3.8 מיליארד דולר בשנה, משמע תוספת של 3 עד 7 מיליארד דולר לעשור. נגל אמר באחרונה לכתבים כי הצדדים סיכמו לשמור את פרטי המשא ומתן בסוד ולא לדון עליהם בתקשורת, אך כאשר המספרים ייצאו לאור כולם יופתעו.

מדוע ישראל לא חתמה לפני הסכם הגרעין עם איראן, והאם הפסידה את הרכבת?

זו הנקודה המרכזית שמעיבה על המשא ומתן הביטחוני-כלכלי – היחסים האישיים העכורים שבין ראש הממשלה נתניהו לבין הנשיא אובמה. אובמה רוצה בכל מחיר לחתום על ההסכם לפני תום כהונתו בינואר 2017, כדי להשאיר מורשת ולפיה דאג לביטחון ישראל וכי בתקופתו הסיוע הביטחוני היה הגבוה אי פעם, בניגוד לטענות רפובליקנים ומקורבי נתניהו על כך שהוא "זרק את ישראל מתחת לגלגלי האוטובוס".

בשנה שעברה – במהלך המגעים שבין איראן לבין ארה"ב והמעצמות – נתניהו הקפיא את המשא ומתן על חבילת הסיוע ודחה לחצים מצד אובמה לנהל מגעים תוך הבטחה שארה"ב תגלה נדיבות יתרה ותפצה את ישראל. ראש הממשלה טען אז כי עצם הכניסה למשא ומתן בעת שארה"ב מנהלת מגעים על עסקה גרועה עם האויבת הגדולה ביותר, מהווה מתן גושפנקה מצד ישראל להסכם המתגבש. אלא ששורת בכירים בישראל – הן בצה"ל והן במערכת המדינית – הפצירו בנתניהו: אל תדחה את היד המושטת של אובמה, ישראל תשלם על כך מחיר כבד.

אובמה ונתניהו. היחסים העכורים ברקע המו"מ(צילום: רויטרס)

הבכירים טענו שנתניהו חייב לקבל את ההצעה האמריקנית ולא לחכות עד לחתימה על ההסכם עם איראן, שכן אז ארה"ב כבר לא ממש תצטרך את התמיכה הישראלית. מדינות המפרץ הבינו את מה שנתניהו לא הבין אז – ומיהרו לחתום עם וושינגטון על הסכמים שבהם הן קיבלו פיצוי נדיב כדי לקנות את שתיקתן בעניין הגרעין. נתניהו נותר בסירובו.

ואכן, אחרי חתימת ההסכם עם איראן – ישראל התאכזבה לגלות שארה"ב אמנם מציעה להגדיל את הסיוע, אבל רחוק ממה שציפתה. שרים בכירים בקבינט אומרים היום בשיחות סגורות כי חבילת הסיוע הייתה יכולה להיות גדולה משמעותית – אם נתניהו היה מקבל אותה לפני החתימה על הסכם הגרעין עם איראן. נתניהו בטוח שמדובר בבדיה וכי אין הבדל בין מה שתכננו בוושינגטון לתת לפני החתימה עם איראן, לבין מה שהם מוכנים לתת כעת.

מהן המחלוקות המרכזיות שמונעות חתימה?

האמריקנים אמנם מוכנים להגדיל את הסיוע, אך הכניסו כמה "צפרדעים" שבישראל פשוט לא מוכנים לבלוע. הראשון, רכישות גומלין (OSP) ודרישה שלפיה ישראל לא תוכל להשתמש בכסף לרכישות בשקלים בארץ. בהסכם הקיים נקבע כי ניתן לקחת עד 26.3 אחוזים מהסיוע הביטחוני, דהיינו 815 מיליון דולר, להמיר אותו לשקלים ולהשתמש בו לרכישות של ציוד ומערכות נשק בישראל. מדובר בעיקר במערכות שפותחו בישראל ומשולבות במערכות נשק אמריקניות וכן לתחזוקה ישראלית של נשק אמריקני.

משמעות הסעיף הזה הרסנית לישראל ועלולה להביא לפיטורים של אלפי עובדים בתעשיות הביטחוניות. בתעשיות אף הזהירו שהדבר יפגע גם בפיתוחי נשק עתידיים בישראל, אלא שהכסף לא יועד מעולם לפיתוח אלא אך ורק להצטיידות ותחזוקה. עם זאת, גם בארץ מודים שבאופן עקיף תיתכן פגיעה ביכולת הפיתוח של התעשיות המקומיות.

בארה"ב גם דורשים שישראל תפסיק לקנות דלק לצרכים צבאיים מכספי הסיוע, כדי שהכסף ילך ישירות לרכש מוצרים מהתעשייה האמריקנית. לצה"ל יש מקורות חלופיים לדלק, אבל המשמעות התקציבית היא כ-400 מיליון דולר שיצטרכו להתווסף, הפעם בשקלים, לתקציב הביטחון.

מפעל התעשייה האווירית ליד לוד. חשש מפגיעה קשה בתעשיות בישראל(צילום: רויטרס)

שתי המדינות הסכימו לראשונה שההסכם החדש יכלול גם את הסיוע למערכות הגנה מפני טילים. עד היום הסיוע הזה היה מוגש בכל שנה בנפרד במגעים בין הקונגרס לבית הלבן. בעשור האחרון קיבלה ישראל בממוצע כ-400 מיליון דולר בשנה למערכות הללו. בשלוש השנים האחרונות, כולל צוק איתן, הממוצע היה 600 מיליון. החודש הודיע הבית הלבן על התנגדות דרמטית לדרישת הקונגרס להעניק לישראל 600 מיליון להגנה מטילים.

עוד דרשו בוושינגטון שבהסכם הסיוע החדש יוסכם שישראל לא תדרוש עוד תוספות מיוחדות. כלומר, הסוף לפנייה לידידים בקונגרס שיאשרו "אקסטרה". זו דרישה בעייתית מאוד מבחינת ישראל. סגן נשיא ארה"ב ג'ו ביידן רמז בביקורו בירושלים במרס האחרון כי גם אם בזמן ההסכם יתגלו צרכים חדשים – הממשל האמריקני ידע למצוא את הכסף לסייע לישראל כמו שידע בעבר במימון כיפת ברזל וההתמודדות עם איום המנהרות.

באופן כללי, המשא ומתן מתקיים הן על היקפי הסיוע והן על תנאיו. על השולחן מונחות כמה הצעות פשרה, כגון מענק חד-פעמי לישראל שיבטל את הצורך בתוספות מיוחדות בהמשך; לאפשר לה רכש גומלין חלקי בהשוואה להסכם הקודם, ועוד.

האם נתניהו בכלל רוצה לחתום עם ממשל אובמה?

תלוי את מי שואלים. בפברואר השנה אמר ראש הממשלה לשריו כי בכלל לא בטוח שנגיע להסכם עם ממשל אובמה, וכי אם ישראל לא תקבל מענה מספק לצורכי הביטחון שלה – היא תדחה את החתימה עד לכניסת נשיא אמריקני חדש בינואר 2017, כדי להשיג תנאים טובים יותר. האמירה הזו הרתיחה את האמריקנים ונתפסה כחוצפה ועלבון.

מי שנשלח להרגיע את הישראלים הוא השוטר הטוב, סגן הנשיא ביידן, בביקור חודש לאחר מכן. ביידן הפציר בנתניהו לחתום על ההסכם עד סוף השנה ולא להמתין עד לממשל הבא. הוא הסביר שארה"ב מתמודדת עם קשיי תקציב גדולים וכי אסור להגיע למצב שדעת הקהל בארה"ב תהיה חלוקה סביב מתן הסיוע לישראל, שלא ייווצר מצב שאזרחים אמריקנים ישאלו את עצמם למה מגדילים את הסיוע לישראל ולא מעבירים כסף לצרכים פנימיים כגון בריאות וחינוך.

נתניהו הבין כנראה שהוא הגדיש את הסאה, והבהיר מיד שישראל מחויבת למאמצים לחתום על המזכר עוד בתקופת כהונת אובמה. גם ראש המל"ל בפועל נגל אמר שישראל רוצה לחתום על ההסכם עם הממשל הנוכחי – אך לא בכל מחיר. נגל הבהיר כי אנו בישורת האחרונה לפני חתימה ונותרו עוד כמה שבועות או חודשים, אולם סירב להתחייב.

ביידן עם נתניהו, במרס האחרון בירושלים. נשלח לרמוז שכדאי לחתום כעת(צילום: עמוס בן גרשום, לע"מ)

הצוות הגדול שליברמן הביא עמו לארה"ב בביקורו בשבוע שעבר, והוא עצמו, נותרו על תקן מייעצים וממליצים ברמת הפרטים של רכיבי התוכנית. בתום השיחות שערך בוושינגטון הביע ליברמן אופטימיות לגבי הסיכוי לסיים את הסאגה עוד בימי אובמה. "שני הצדדים יוותרו, ואני מאמין שאפשר לחתום על ההסכם עד לנובמבר", אמר.

ובכל זאת, האמריקנים חוששים שנתניהו משחק בהם, אולי עושה תרגיל שמטרתו למשוך זמן ולדחות את החתימה לממשל הבא. בלשכת ראש הממשלה נשבעו לאמריקנים שכוונותיהם טהורות, אך החשדנות רבה. חובת ההוכחה כאן על הצד הישראלי.

האם כדאי לישראל להמתין לממשל הבא?

כמו שנתניהו טעה בהערכתו שארה"ב תהיה נדיבה באותה המידה לאחר החתימה על ההסכם עם איראן, הוא עלול להתבדות שוב. רוב הסימנים מראים שנשיא חדש, יהיה מי שיהיה – לא יציע לישראל יותר כסף. טראמפ אמנם מנסה להצטייר כפרו-ישראלי, אך הוא התבטא בעבר נגד סיוע למדינות זרות ואף אמר שהמדינות יצטרכו לשלם על הסיוע הביטחוני שהן מקבלות, כולל ישראל. סביר להניח שטראמפ, בדלן מובהק בהשקפתו, יעדיף להשקיע את הכסף בכלכלה האמריקנית.

אם הילרי קלינטון תיבחר – לא בטוח שהיא תוכל לשפר את העסקה, אם במפלגה הדמוקרטית תיוותר תחושה של עלבון מהדהד אם לא ייחתם הסכם בתקופת אובמה. בכל מקרה, כל נשיא שיושבע בינואר 2017 לא יתפנה בהכרח בחודשים הראשונים לסוגיית הסכם הסיוע הביטחוני וסביר שיעסוק בנושאים דחופים יותר, ועקב כך ניכרת דאגה במערכת הביטחון בישראל.

לא בכדי גם שר הביטחון אביגדור ליברמן וגם שר האוצר משה כחלון מייעצים לנתניהו לקבל את ההצעה האמריקנית ולחתום.

אילו השלכות אסטרטגיות יהיו להסכם על צה"ל?

התוכנית הרב-שנתית החדשה של צה"ל, "גדעון", אמנם כבר אושרה סופית על-ידי הממשלה ותהיה רלוונטית לחמש השנים הקרובות, אך במערכת הביטחון מסתכלים קדימה. רק לאחרונה קיבל הרמטכ"ל את המלצת חיל האוויר להצטייד ב-17 מטוסי קרב חדשים מדגם F-35, בטרה להגיע ל-50 מטוסי קרב חדשים במהלך אמצע העשור הבא, כחלק מתוכנית ארוכת טווח להצטייד בסך הכול ב-75 מטוסים. הרכש הנוסף עוד דורש אישור בדרג המדיני, ויישען על תוצאות המו"מ על הסכם הסיוע.

עתיד כלי טיס אחרים שאמורים להצטרף לחיל האוויר ייגזר אף הוא מהסיכום על הסיוע, כמו למשל קבלת המטוס-מסוק V-22, שמסוגל להמריא ולנחות בצורה אנכית ולשאת כמויות גדולות של לוחמים ואספקה. שר ההגנה לשעבר צ'אק הייגל כבר הודיע לפני כשנתיים על החלטת הממשל לספק לישראל את כלי הטיס הייחודי, אך הכמויות ולוחות הזמנים תלויים ברכיבי ההסכם שייחתם. כל סעיף בהסכם החדש ישפיע אפוא על בניין הכוח העתידי של צה"ל, לרבות השלכות על סגירות טייסות או יחידות שדה ישנות לקראת קבלה של פלטפורמות חדשות.