האם המפקח על הבנקים נרדם בשמירה?

המפקח על הבנקים, יצחק טל, נמצא בשבועות האחרונים תחת מתקפה ציבורית ותקשורתית; לאחר קריסת הבנק למסחר והתמוטטות הבנק לפיתוח התעשייה, גוברים הקולות הקוראים לו להודות בכישלון ולהתפטר מתפקידו; בבנק ישראל זועמים: ככה זה בישראל. אם הבנק מצליח - מנהליו מקבלים בונוס. אם הוא נכשל - המפקח עף

"אני לא מתכוון להסיק מסקנות אישיות ולא מתכוון להתפטר מהתפקיד". כך אמר המפקח על הבנקים, יצחק טל, בסוף אפריל השנה, לאחר שפקידה אנונימית בשם אתי אלון חשפה מעילת ענק שגרמה להתמוטטות הבנק למסחר. "מדובר באירוע נקודתי שאינו משפיע על יציבות בנקים אחרים. המערכת יציבה ואין צורך לחשוש", אמר אז המפקח.

פחות מ-3 חודשים לאחר מכן התמוטט הבנק לפיתוח התעשייה, בנק קונטיננטל דיווח על הפסדי ענק והמערכת הבנקאית כולה דיווחה על ירידה חדה ברווחיות, שחלק לא מבוטל ממנה נעוץ בגידול חד בהפרשות לחובות מסופקים. האשראי הנדיב שחולק ללקוחות כמו רפי פלד וגד זאבי חזר כבומרנג וגרם ללא מעט אנשים לפקפק בשיקול הדעת של הבנקים בישראל.

בעקבות משבר האמון החמור במערכת הבנקאית, התמוטטותם של שניים (וחצי) בנקים תוך חודשים ספורים, גוברים בשבועות האחרונים הקולות הקוראים לטל להתפטר. בקרב אותם גורמים, יש המטילים על טל את האחריות להתמוטטות הבנקים, ויש המטילים עליו רק את האחריות למשבר האמון. לעומתם, יש לא מעט הסבורים כי טל אינו נושא באחריות להתנהלות העגומה של הבנקים וכי ביצע עבודתו נאמנה.

לא מעט בכירים במשק סבורים כי טל אינו האדם הנכון במקום הנכון. למרות כישוריו הרבים ונעימות הליכותיו, יש הטוענים כי לתפקיד זה דרוש אדם שיוכל לנער היטב את מערכת הפיקוח על הבנקים, ולהיות בעל שיעור הקומה בכדי לבנות את המערכת מחדש.

 

לא ידע להתמודד עם התקשורת

 

בבנק ישראל כועסים בימים אלה על כולם. כועסים על האוצר, שלהערכתם מדליף לתקשורת האשמות נגדם ומנסה להתנער מאחריותו בפרשת הבנק לפיתוח התעשייה; כועסים על ראש הממשלה, שנזף בהם קשות ("תגיד לי על איזה בנק אתה לא מפקח ושם אפקיד את כספי", אמר שרון לטל); כועסים על הבנקים הגדולים, שמנצלים כל פורום, לדבריהם, כדי להתלונן על הפיקוח; כועסים על חברי הכנסת, שלדעת הפיקוח על הבנקים לוקים בחוסר הבנה ומצטרפים לעליהום האופנתי על טל וקליין. ואחרון אחרון ולא חביב - כועסים על התקשורת. זו, לדעתם, הצטרפה אף היא לתנועת 'הכה במפקח' ו'טחנה' את טל וקליין מדי יום ביומו מזה 3 חודשים.

ואכן, בשבועות האחרונים הפך טל מטרה בולטת לחצי הביקורת. לבד מהטענה לאחריות הפיקוח, נשמעות טענות על מדיניות שגויה ביחס לבנקים קטנים וכן טענות על פיקוח שמרני, חסר מעוף וארכאי.

מותר לציין, כי בבנק ישראל דוחים את הטענות. יש תפיסה שגויה בישראל, שאינה מקובלת בעולם, שהפיקוח על הבנקים צריך לעשות הכל, הם אומרים, אם הבנק מצליח - מנהליו מקבלים בונוס. אם הוא נכשל - המפקח עף.

למרות הצדק המסוים בטענות הפיקוח, יש לציין כי נפילתם של שני בנקים במהלך קדנציה של מפקח אחד היא אירוע נדיר ביותר. טל, כך נראה, לא ידע איך להתמודד עם המתקפה הציבורית והתקשורתית:

חלק מהעליהום עליו נבע בין השאר מהתבטאויותיו האומללות בעקבות הפרשיות, והוא חטף גם לא מעט חצים בשל התבטאויות אומללות של קליין. במקום לקחת חלק באחריות, במקום לנחם את הצרכנים ולהרגיע, בחרו השניים להדגיש את חוסר אחריותם למשבר, בהצהרות כמו אי אפשר לצפות מהמפקח לעמוד מאחורי כל פקיד ולבדוק את פעילותו.

גם אם הדברים נכונים, הציפייה היתה כי הנגיד והמפקח יפגינו מנהיגות כלכלית ויפזרו מסרים שירגיעו את הציבור, שאינו מעוניין במיוחד במשחקי העברת האחריות בין האוצר, הבנקים והפיקוח.

בדיון שהתקיים עם התמוטטות הבנק לפיתוח התעשייה במשרדו של החשב הכללי, ניר גלעד, בהשתתפות ראשי הבנקים הגדולים, קליין וטל, נשאל טל על-ידי אחד הבנקאים להרכב הפיקדונות של הבנק. טל השיב כי אינו יודע, והבנקאים הרימו גבה. המפקח, כך חשבו, היה אמור להיכנס בן לילה לקרביו של הבנק - והוא אינו יודע לפרט את הרכב פיקדונותיו? גורמים בפיקוח הסבירו כי בשל גל המשיכות הגדול, לא ניתן היה לדעת מדי יום את הרכב הפיקדונות.

 

האם אפשר היה לנהוג אחרת?

 

פרופ' דוד לב-ארי מהחוג לכלכלה באוניברסיטה העברית היה בעבר חבר הוועדה המייעצת של בנק ישראל. כבר אז מתח ביקורת חריפה על התנהלותו של טל, וגם בימים אלה יש בפיו ביקורת נוקבת. "זה נכון שהוא לא היה האחראי היחיד, אך אין ספק שהוא לא פיקח כהלכה על המערכת הבנקאית", אומר לב-ארי, ומציין כדוגמה את העובדה שהפיקוח לא בדק כמו שצריך את העובדה שחלק מהאשראי ניתן ללקוחות בודדים גדולים. "ריכזו כל כך הרבה אשראי אצל כמה גבירים", הוא אומר, "והיה צריך לטפל בכך שזה לא יקרה. הרי העם הפשוט נדרש להחזיר את ההלוואות שהוא לוקח. הרי אם פלוני צריך לקנות משהו, הוא צריך להביא חלק גדול מהכסף מהבית".

אבל לב-ארי, כמו חלק גדול מחבריו באקדמיה, רואה את עיקר הבעיה בטיפול במשבר עצמו. "אמרות כנף כמו 'תיזהרו מהבנקים הקטנים' זרעו פאניקה. הרבה אנשים פנו אלי אישית והתייעצו איתי בנושא. נוצר בלבול וחוסר אמון. היה צריך להודיע מיד על ביטוח פיקדונות ולהרגיע את הציבור".

הבנק לפיתוח התעשייה, מסכימים כל המומחים, לא נקלע למשבר יציבות בעקבות הגידול בהפרשות וההפסד. הבנק נקלע למשבר כשהחלו הלקוחות לצבוא על דלתותיו כדי למשוך את פיקדונותיהם, בעקבות גל שמועות על כך שנקלע בפשיטת רגל. הפאניקה נוצרה בעקבות פנייתו של היו"ר הטרי, הח"כ לשעבר רענן כהן, לממשלה, בבקשה להזרמת הון. בנק ישראל לא השכיל לטפל במשבר שנוצר, והמצב התדרדר בתוך ימים ספורים.

האם לא היתה דרך חכמה יותר לטפל במצבו של הבנק? תשובה לשאלה זו ניתן למצוא במבט היסטורי:

בשנות ה-80 נקלע בנק המזרחי למשבר, כשגל שמועות על מצבו זרע פאניקה בקרב לקוחותיו, והם נהרו אל הבנק כדי למשוך את כספם. משה זנבר, שכיהן אז כנגיד בנק ישראל, דאג להעמיד בן לילה לטובת הבנק הזרמה הונית. הוא לא עירב את הממשלה ולא חיפש את התשובה באותיות הקטנות של החוק. הוא ראה לנגד עיניו את טובת הציבור והבנק. בנוסף, הוחלט לתת ערבות על פיקדונות.

בנק המזרחי ניצל, ובתום 4 שנים החזיר את כל הכסף. קליין וטל לא נהגו כך. הם לא טיפלו במשבר במהירות הרצויה ולא הוכיחו כל יצירתיות בניסיון להציל את המצב. בינתיים, הם נותנים אשראי ביניים לבנק בריבית של - 48% בדומה לשוק האפור - והיא לבדה מערערת את יציבות הבנק. למה? כי כך כתוב בספרים.

"בנק מרכזי חייב לסייע מיידית לבנק במשבר", אומר היום זנבר, "לתת סיוע בריבית של 48% זה פשוט לא ייתכן. זה גורם לבנק הפסדים ביודעין". לדברי זנבר, הטיפול במשבר הבנק לפיתוח התעשייה לא התבצע כמו שצריך, בלשון המעטה. הטיפול היה חייב להיות מיידי. "הוויכוח בין בנק ישראל לאוצר על מי אחראי לסיוע הוא מגוחך", הוא אומר, "בנק ישראל חייב לסייע מיידית, והדגש על מיידית. לא יכול להיות שבנק כזה יפשוט את הרגל ולא ייתכן שהמפקידים ייפגעו".

 

הגיע הזמן לנער את המערכת

 

פרופ' אריה ארנון מהחוג לכלכלה באוניברסיטת בן-גוריון סבור גם הוא כי היתה כאן בעיקר בעיה של ניהול משבר. להערכתו, הגיע זמן לנער את המערכת ולהגדיר מחדש את האחריות. "בנק ישראל בכלל והפיקוח על הבנקים בפרט", הוא אומר, "חייבים כאן בהסברים רבים". בנוסף, הוא אומר ושולח רמז עבה לרענן כהן, "התנהלות המשבר מוכיחה, כי בשעה כזו יש צורך דחוף באנשי מקצוע".

שרת משרד התעשייה והמסחר, דליה איציק, שהבנק לפיתוח התעשייה נמצא תחת סמכותה, התייחסה למינויו של כהן, כשציינה שטל לא טרח אפילו להגיב על המינוי. "אם היה לו מה לומר, היה צריך לומר".

"קורות החיים של כהן הם ספר פתוח. כשרציתי למנות את כצנלסון (מועמד ליו"ר הבנק לפיתוח תעשייה לפני רענן כהן - א.ר), שלחתי ביוזמתי לטל את קורות החיים שלו, כי הוא לא היה מוכר. אמרתי לו תגיד לי אם הוא ראוי או לא, והוא אמר שלא. בכל מקרה, מזל שמיניתי את רענן כהן ואת המנכ"ל, אורי גלילי. אם הם לא היו מגיעים לבנק, לא היה מתגלה כל הפשלה". לדברי איציק, קליין אמר לה על כהן שמזל שהוא נמצא. איציק, לדבריה, השיבה לו: "תגיד לתקשורת, אל תגיד לי. תהיה אמיץ".

בבנק ישראל מכחישים בכל תוקף. לטענת גורמים בפיקוח, הבעיות בבנק נתגלו על ידם עוד קודם לכן.

לדבריהם, 3 חודשים לפני התפוצצות הפרשה התריע טל בפני האוצר על מצב הבנק. טענה זו הושמעה על-ידי טל גם בישיבה אצל שרון. איציק מספרת, כי טל אמר לשר האוצר, סילבן שלום, "אל תגיד שלא ידעת. שלחנו לך מכתב לפני 3 חודשים".

"אז כתבת מכתב, אז מה", אומרת איציק, "עשית משהו? אמרת משהו? כינסת מישהו? אז מה אם כתבת מכתב".

בסוף יולי השנה התקיימה פגישת עדכון שוטף בין ראש הממשלה, אריאל שרון, שר האוצר, סילבן שלום והנגיד. גורמים בממשלה תהו, בדיעבד, כיצד זה שקליין לא בחר להזכיר כלל את הבעיות בבנק לפיתוח התעשייה בישיבת עדכון זו.

בממשלה רואים בבנק ישראל גם את האחראי לעיכוב בהפרטת הבנק לפיתוח התעשייה. רשות החברות והחשב הכללי העבירו מספר פעמים לטל הצעות מפורטות להפרטת הבנק, והן נדחו על ידו. קיימת אף הערכה, כי הבדיקה של הפיקוח על הבנקים בבנק לפיתוח התעשייה החלה בכלל בעקבות דוח שכתבו זינגר-את-אבן עבור האוצר בעניין ההפרטה. הדו"ח, שבחן בין השאר את מצבו של הבנק, נשלח לפיקוח ונדחה על ידו. שבועיים לאחר מכן ביצע הפיקוח ביקורת בבנק, שבעקבותיה פנה לאוצר והתריע כי להערכת המפקח יש בעיה. התחושה באוצר היתה, שלא מדובר בעניין בוער, ואפשר לקחת את הזמן ולדון בנחת במציאת פתרון.

 

מצאו שעיר לעזאזל

 

למרות הטענות הרווחות כיום, כדאי להזכיר כי לכישלון בבנק לפיתוח התעשייה יש הרבה אבות. יש לפחות 40 מנהלים בכירים בבנקאות הישראלית, שעליהם נופלת האחריות הישירה ליציבות הבנק שבניהולם. מעליהם יש לבנק מוסדות - הדירקטוריון וועדותיו - ומעליו יש לבנק בעלים. האחריות הכוללת היא של בנק ישראל ובתוכו הפיקוח על הבנקים, אך הם לא מנהלים את הבנק.

במקרה של הבנק לפיתוח התעשייה, לא מעט אשמה מוטלת על הבעלים - הממשלה והאוצר. הדיון על חלקו של בנק ישראל בכישלון אינו צריך להסיר את האחריות מגורמים אחרים.

עו"ד רם כספי, למשל, לא מבין כלל את הדיון באחריותו של המפקח. "מצאו שעיר לעזאזל", הוא אומר, "כשהאשראי הוא בכלל בסמכות הדירקטוריונים וועדות אשראי. אם המפקח צריך להיות אחראי למי ניתן האשראי ואם צריך לאשרו, אז שיבואו אליו הבנקים לפני שהם נותנים אשראי. שהוא יאשר ואז הוא יהיה אחראי".

גם עו"ד דוד תדמור, ששימש כמנהל מיוחד בבנק למסחר, לא מוצא בעיה בתפקוד הפיקוח בנושא.

"התפיסה בישראל היא שאם משהו לא בסדר, הממשלה אשמה. זו תפיסה שאינה נכונה ואינה מועילה", הוא אומר. לדבריו, בכל שוק שיש בו חברות פרטיות מסחריות, ובכלל זה בנקים, יש הצלחות ויש כשלונות.

"בעיית השוק הישראלי אינה חוסר מעורבות של הממשלה, אלא עודף מעורבות", טוען תדמור.

פרופ' בן-ציון זילברפרב מאוניברסיטת בר-אילן, שכיהן בעבר כמנכ"ל משרד האוצר, מסכים עם כספי ותדמור כי האחריות מוטלת בראש ובראשונה על הנהלת הבנק ומוסדותיו, אך מותח ביקורת על התנהלותו של הפיקוח על הבנקים בזמן המשבר. הוא סבור, שבנק ישראל שגה בכך שלא פעל לפתרון סוגיית ביטוח הפיקדונות קודם לכן.

"לא צריך לחכות למשבר, ואז לפעול תחת לחץ", הוא אומר, "מאז 1982, משבר המניות הבנקאיות, אני לא זוכר שפל כזה במידת אמון הציבור במערכת הבנקאית". "עם זאת", הוא מדגיש, "אי אפשר לראות בפיקוח כאחראי להתמוטטות הבנק למסחר. היכן שיש כסף, יש מעילות", הוא אומר.

אז האם הפיקוח נושא באחריות להתמוטטות שני בנקים או לא? התשובה נמצאת בחלקה באתר האינטרנט של בנק ישראל, בו ניתן למצוא הגדרות מדויקות יותר ומתומצתות לתפקידיו של הפיקוח על הבנקים.

תפקידי הפיקוח על הבנקים הם פיקוח על יציבות התאגידים הבנקאיים מהיבט ההגנה על כספי המפקידים.

שמירה על הניהול התקין של התאגידים הבנקאיים ושמירת ההגינות ביחסים העסקיים שבין הבנקים ללקוחותיהם... את תפקידיו ממלא הפיקוח על הבנקים באמצעות מגוון רחב של כלים: הליכי רישוי, קביעת נורמות והגבלות ועידוד פיקוח השוק. כמו כן בידי המפקח סמכות של ביקורת והערכה, שפירושה ביקורת בספרי הבנק וניתוח הממצאים במטרה להעריך את מצבו העסקי ואיתנותו, ולוודא כי הוא מקיים את הוראות המפקח על הבנקים, מנוהל באורח תקין ונמנע מסיכוני יתר. על יסוד ממצאי בדיקותיו עושה הפיקוח על הבנקים לתיקון הלקויים, ובמקרים חמורים אף מטיל סנקציות על הבנק ומנהליו. הגדרה מתומצתת זו נוסחה על-ידי בנק ישראל עצמו, ובהתייחס אליה, נראה כי הפיקוח על הבנקים יתקשה להתנער מכל אשמה כאשר התמוטטו שני בנקים במערכת המפוקחת שלו.

 

מי יחליף את טל?

 

הפיקוח אמור להגיש תוך כשבועיים לממשלה דו"ח על השתלשלות האירועים בבנק לפיתוח התעשייה, כך שייאלץ לתת תשובות לשאלות הקשות. לגבי הבנק למסחר, מתקיימת בדיקה של מבקר המדינה. יהיו התוצאות אשר יהיו, לא מעט מהגורמים שהתראיינו לכתבה זו הסכימו כי טל צריך ללכת הביתה. גם אם האשמה רק חלקית, וגם אם היא גדולה, המשבר הנוכחי, כך סבורים בשוק, מחייב רענון של הפיקוח. אגב, יש הסבורים כי גם קליין צריך ללכת הביתה, מעצם אחריותו על הפיקוח.

אלא שכדאי לזכור: התפטרותו של טל לא בהכרח תביא לרענון. בפיקוח על הבנקים יש מסורת ארוכה של מינוי משנה למפקח לתפקיד המפקח. כך צפוי יואב להמן, שהיה שותף לעיצוב המדיניות של טל, להחליף אותו בתפקיד המפקח. במקרה זה, יש להניח כי לא מדובר ברענון אמיתי של המערכות.

אולם גם מינוי מועמד מבחוץ אינו פשוט. מינוי חיצוני לתפקיד המפקח בעייתי בשל ניגוד האינטרסים הטמון בשורש מינוי כזה. אי-אפשר למנות אדם מהבנקים, וגם לא ממערכות אחרות הבאות במגעים עם הפיקוח. יחד עם זאת, יש הסבורים כי יש לעשות מאמץ להביא מועמד חיצוני ראוי לתפקיד.

"בנק ישראל מיואשים. נראה את הבנקאי שיסכים לקחת את תפקיד המפקח על הבנקים", אמר לנו גורם בפיקוח, "מה שאתה לא עושה, אתה חוטף. יש לחצים עצומים כל הזמן מגורמים פוליטיים, אינטרסנטיים, בנקים חזקים. נראה שימצאו מישהו שמוכן להכניס את הראש שלו למיטה הזו".

 

בנק ישראל: איתרנו את הבעיה בזמן והתרענו עליה

 

מבנק ישראל נמסר, כי הבנק פעל מיד כמלווה של מוצא אחרון, כך שהתאפשר לבנק לפיתוח התעשייה לכבד את כל התחייבויותיו כלפי המפקידים, ולא היתה כל דחייה בטיפול בבעיה.

לטענתם, "ב-26 באוגוסט הוסכם על ידי ראש הממשלה, משרד האוצר ובנק ישראל כי פקדונות המדינה יהיו נדחים מפני פקדונות הציבור ומפני האשראי של בנק ישראל, וכך הודענו לציבור. אלמלא נסוג האוצר ממחויבות זו - לא היתה נדרשת כל דחייה בהסדרה הפורמלית של מסגרת האשראי.

הפיקוח על הבנקים איתר את הבעיה מיד עם התהוותה, והתריע באופן חד משמעי בפני המדינה שהיא הבעלים".

עוד מציינים בבנק ישראל, כי ב-28 במאי שלח הפיקוח מכתב לשר האוצר, והזהיר כי 'בתקופה האחרונה חלה הרעה מהותית במצבו העיסקי של הבנק', והדגיש כי 'חיוני שהממשלה תאמץ פתרון מיידי לבנק, שכן השעה דוחקת'.

"הטענה שלא התרענו בפני הממשלה ולא הסברנו את דחיפות המצב מופרכת לחלוטין, והטענה שלא היו בידי הפיקוח על הבנקים נתונים על מצב הבנק מגוחכת אף היא". טוענים בבנק ישראל.

באשר לשיעור הריבית של הלוואת הגישור שמעמיד בנק ישראל לבנק לפיתוח התעשייה, אומרים בבנק ישראל, כי הדבר ייקבע כאשר יושלמו כל פרטי ההסדר. "ביטוח פקדונות אינו רלוונטי לבעיית הבנק לפיתוח התעשייה, משום שרוב פקדונותיו גדולים וביטוח הפקדונות הנהוג בעולם מוגבל לסכומים קטנים יותר".

עד אפריל 2002 ישב בדירקטוריון הבנק איש החשב הכללי, והיה צריך להיות מידע שוטף של מצב הבנק. "משרד האוצר לא היה זקוק אפוא לבנק ישראל כדי לדעת מה קורה בבנק. צריך לזכור, כי הבנק לפיתוח התעשייה נמצא באחראיות רשות החברות הממשלתיות שבמשרד ראש הממשלה".

"לגבי שרת התעשייה והמסחר", אומרים בבנק ישראל, כי "היא לא שאלה לדעתו של הפיקוח, ואף התקשרה לנגיד לביתו וביקשה שבנק ישראל לא יביע התנגדותו למינויו של היו"ר רענן כהן".