הפקעת קרקעות: מי מרוויח ומי מפסיד

אחד התרגילים האהובים ביותר על הרשויות המקומיות הוא להפקיע אדמות תמורת גרושים לצורכי ציבור

זה סיפור שכיח ומקומם: רשות מקומית מפקיעה קרקע חקלאית פרטית לצורכי ציבור, וכעבור כמה שנים מגלה הבעלים שעל האדמה שלו צומח קניון ענקי או פרויקט מגורים יוקרתי. את הפיצוי קיבל הבעלים לפי שוויה החקלאי של הקרקע ולא לפי שוויה המופשר, כך שאת כל הכסף הגדול עושה הרשות המקומית על חשבון הבעלים של הקרקע. את הקרקע המופקעת היא הרי מוכרת ליזמים לפי ערכה המופשר.

בתי-המשפט כבר קבעו כי התנהגותן זו של הרשויות המקומיות היא בבחינת עושק, וכי הן חייבות לפצות את הבעלים של הקרקעות לפי שוויין המופשר. פסק-דין תקדימי בסוגיה הזאת התקבל לפני כשנה וחצי בבג"ץ (בג"ץ קרסיק), ובו חויבו המדינה והרשות המקומית לפצות בעלי קרקעות בגבעת-אולגה (השייכת לחדרה) לפי שוויין המופשר. האדמות הופקעו מבעליהן - תמורת פרוטות - בשנות ה-50 עבור בסיס צבאי. לאחר כמה עשרות שנים פינה הצבא את הבסיס, ועיריית חדרה החליטה להקים במקומו מאות יחידות דיור בלי לפצות את בעלי הקרקעות על שינוי ייעודה של הקרקע. בעלי הקרקעות עתרו לבג"ץ, וזה פסק שעיריית חדרה פעלה בניגוד לחוק, שכן לאחר התבטלותה של המטרה הציבורית, שלשמה הופקע הנכס, אין הרשות המקומית רשאית לנצל את הקרקע לתכלית אחרת.

התקדים הזה, אומר עו"ד יעקב כרמלי, המתמחה בדיני רשויות מקומיות, פותח פתח לתביעות נזיקין רבות מצד מי שאדמותיהם הופקעו למטרה אחת, אך בסופו של דבר נוצלו למטרה אחרת לחלוטין.

פרשה דומה אירעה בהרצליה. העירייה רכשה בזול אדמה מבעליה, כביכול לצורכי ציבור, ולאחר זמן מה מכרה אותה ביוקר ליזמים שבנו את קניון שבעת הכוכבים. תביעה לבג"ץ הניבה הסכם פשרה, שלפיו יקבע שמאי את גובה הפיצוי המגיע לבעלים. השמאי קבע את גובהו של הפיצוי הריאלי שמגיע לבעלים של האדמה, אולם עיריית הרצליה הגישה ערעור על קביעתו. כפי שנראה בהמשך, היא מתקשה מאוד - לכאורה - להיפרד מהכסף הגדול שעשתה שלא ביושר.

גם חולון נמצאת על מפת העוול והעושק: לפני כ-50 שנה הפקיעה העירייה אדמות במתחם ח-300 מידי בעליהן בנימוק שהן ישמשו לסלילת כביש. לאחר 50 שנה גילו הבעלים (או יורשיהם) כי על האדמות המופקעות אמורים להיבנות מגדלי מגורים. נראה כי גם ההפקעה הזאת תגיע לדיון בבתי-המשפט.

 

טריקים מלוכלכים

 

התרגיל הזה של הפקעת אדמות בזול ומכירתן מאוחר יותר ביוקר ליזמים אינו היחיד המצוי במאגר הטריקים המלוכלכים של הרשויות המקומיות. תרגיל נפוץ אחר, אומר עו"ד הראל יריב ממשרד גולדבלט-גינדס-יריב, ניתן לכנות בשם "אוי, שכחנו": העירייה מפקיעה קרקע - כביכול לצורכי ציבור - אך לאחר זמן מה שוכחת את מטרת ההפקעה ומשאירה את האדמה המופקעת ברשותה כעתודה. לרשות המקומית נוח שהקרקע יושבת במאגר הקרקעות שלה ליום מן הימים, מסביר עו"ד יריב. בשבוע שעבר דיווחנו על החלטה של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב לבטל הפקעת קרקע שביצעה רשות מקומית (אור-יהודה-אזור), לאחר שבמשך 18 שנה היא לא עשתה בה דבר.

במהלך השנים האחרונות קרא בית-המשפט העליון שוב ושוב להסדיר את נושא ההפקעות באמצעות חוק חדש שיהלום את רוח תקופתנו. חוקי ההפקעה הנהוגים בישראל הם מהתקופה העותומנית והמנדטורית, ועל-פי המושגים של היום הם דרקוניים. רק לפני כשבועיים נשאה שופטת בית-המשפט העליון, דליה דורנר, הרצאה, שבה קראה לחוקק חוק הפקעה מודרני, שיעלה בקנה אחד עם זכויות היסוד של האזרח.

מה שקורה היום, אומר עו"ד ארנון שגב ממשרד תוסייה-כהן ושות', הוא שההסדר הנוכחי יוצר אצל הרשות המקומית תמריץ להפקיע קרקעות. בבסיס התמריץ עומדת ההנחה שקודם כול לוקחים - 40% כפי שמתיר החוק הנוכחי, בלי שלבעלים של הקרקע יהיה פתחון פה - ורק אחר כך שוברים את הראש מה לעשות בקרקע המופקעת.

כדי להבין עד כמה מנצלות הרשויות המקומיות את חוקי ההפקעה הנוכחיים כדי לעשות כסף גדול על חשבון האזרחים מן הראוי לתאר מעט בהרחבה את הסיפור שלא ייאמן על ההפקעה בהרצליה. העירייה רכשה במשך השנים חלקת קרקע גדולה במחיר זול במיוחד. לבעלת הקרקע היא אמרה כי מדובר ברכישה לצורכי ציבור - לשם הרחבתו של מרכז הספורט העירוני. אולם הרכישה בגוש 6525, המתואר גם בספרו של ראש העירייה לשעבר, אלי לנדאו, נועד, למעשה, להעשיר את קופת העירייה על חשבון בעלת הקרקע, שלא ידעה כי העירייה כבר גיבשה תוכנית להקים בשטח - שנרכש בפרוטות - מרכז קניות ובילוי וגם בית-מלון. לאחר רכישת הקרקע - לכאורה תוך הצגת מצג שווא לבעלת הקרקע - עשתה עיריית הרצליה איחוד וחלוקה מחדש של כל החלקות, שלפיו כל השטח שבבעלותה הופך למרכז קניות ובילוי, ואילו כל השטחים של הבעלים הפרטיים מופקעים לצורכי ציבור. בדרך זו נמנעה העירייה מלשתף כל גורם פרטי בהשבחה הגדולה שבוצעה במקום. בסיכומו של דבר שילמה העירייה תמורת הקרקע 220 אלף דולר, אך לאחר שינוי הייעוד ממרכז ספורט לשטח מסחרי היא מכרה אותה להכשרת היישוב תמורת כ-13 מיליון דולר.

הבעלים של אחת החלקות שהופקעו בשטח עתרו לבג"ץ נגד ההפקעה, והרכב בראשותו של שופט בית-המשפט העליון, מישאל חשין, שדן בעתירה, קבע כי כל צד יביא הערכת שמאי לגבי שווי הקרקע, וכי אם השמאים לא יגיעו להסכמה, ימונה שמאי בורר, שפסיקתו תהיה סופית. השמאים של שני הצדדים אכן לא הגיעו להסכמה, ובתור שמאי בורר נקבע שלמה תענך, סגן השמאי הממשלתי הראשי במשרד המשפטים.

פסיקתו היתה כי על עיריית הרצליה לפצות את בעל החלקה (המשתרעת על דונם) ב-95 אלף דולר. על שומתו הסופית של השמאי מערערת עתה עיריית הרצליה ומנסה לבטל אותה - כנראה מחשש שהתקדים יעורר בעלי חלקות נוספים, שרואים את עצמם נפגעים לא פחות, לבקש פיצויים ראויים עבור החלקות שהופקעו מהם ושהעשירו את קופת העירייה.

לדברי נציג של בעלי הקרקע, עו"ד עודד ישראלי, ביצעה העירייה בתוכנית הליך שערורייתי ומפלה של איחוד וחלוקה (של חלקות קרקע), שבמסגרתו שונה ייעודה של קרקע חקלאית, שהיתה בבעלות העירייה, למסחר ולבית-מלון, ואילו קרקעות סמוכות, שהיו ברשות בעלים פרטיים, ושנכללו באותה תוכנית, שונה ייעודן לצורכי ציבור והופקעו מידי בעליהן.

 

סכום מגוחך

 

וכך נעשה הדבר: ביום 25 בספטמבר 1986 רכשה עיריית הרצליה מגב' לילי לוין קרקע בשטח 22 דונם, שעליו עתיד היה להיות מוקם הקניון, בסכום מגוחך של 10,000 דולר לדונם. הרכישה התאפשרה לאחר שעיריית הרצליה שלחה לגב' לוין באנגליה נציגים (ובהם מנכ"ל העירייה דאז) כדי שישכנעו אותה למכור את השטח לצורך הרחבתו של מרכז הספורט העירוני.

את ההסכם לרכישת הקרקע אישרה מועצת עיריית הרצליה בישיבתה מיום 5 בנובמבר 1986. בפרוטוקול של ישיבת המועצה צוין שהקרקע נרכשת על-ידי העירייה להרחבת מרכז הספורט העירוני. רק בדיעבד התברר, כי כבר אז היו לעירייה תוכניות שונות לגמרי ביחס לאדמה שנרכשה. לאחר רכישת הקרקע מגברת לוין יזמה העירייה את תוכנית מס' הר- 1704 היא התוכנית שבעטיה הוגשה העתירה לבג"ץ - ולפיה ישונה ייעוד הקרקע שנרכשה מגב' לוין (וקרקע נוספת שבבעלות העירייה) מחקלאות למסחר (קניון ובית-מלון). הקומבינה היתה מתוחכמת: כל הקרקעות שבבעלות העירייה נכללו בשינוי הייעוד למסחר, וכל החלקות שבבעלות בעלים פרטיים, ללא יוצא מהכלל, שונה ייעודם לצורכי ציבור. זאת אף שהיתה זו תוכנית רה-פרצלציה, שלפיה זכאי כל אחד מהבעלים בתחום התוכנית להקצאה יחסית. ההליך היה כה מקפח מבחינת בעלי הקרקעות הפרטיים בתחום התוכנית, שאפילו חלקה שהיתה מצויה פיזית במרכז המתחם המיועד לקניון, הועברה בהליך רה-פרצלציה לשולי התוכנית, וייעודה שונה לדרך. כלומר, חלקות הבעלים הפרטיים, שבאופן טבעי היו חלק מהמתחם, הוצאו אל מחוץ לגבול השטח שייעודו שונה למסחר.

בפועל, לאחר שהחלקה הופקעה לשימוש כשטח ציבורי פתוח, הפכה בחלקה לשטח מרוצף, המשמש ככניסה מפוארת ומרווחת לקניון.

השינויים האלה לא היו מקריים, אלא תכנון מראש של מערך הפקעה, שנועד לנשל את בעלי הקרקעות הפרטיים. עדות לכך ניתן לקרוא בדברים שכתב ראש העירייה ויו"ר הוועדה המקומית דאז, אלי לנדאו, בספר שהוציאה עיריית הרצליה: ליד איצטדיון הכדורגל נבנה מרכז מסחרי חדש על-ידי יזמים ומשקיעים... את שטח המרכז המסחרי רכשנו מידי גב' לוין ז"ל. ניהלנו איתה מומ ממושך במקום שבתה בחוץ-לארץ. שיגרנו אליה שליחים לדבר אל ליבה גם מנימוקים פטריוטיים של אהבה להרצליה... את השטח רכשנו תמורת 300 אלף דולר. פרסמנו מכרז להקמת המרכז המסחרי. היזמים והמשקיעים שילמו תמורת השטח מיליוני דולרים. שנים טרחתי בהשגת שטח זה.

לטענת בעלי הקרקעות, האמירה "שנים טרחתי בהשגת שטח זה" מעידה על מהלך מכוון של העירייה ושל הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לבצע קיפוח מכוון של בעלי הקרקעות הפרטיים. לחברת הכשרת היישוב נמכר השטח הזה לפי 585 אלף דולר לדונם (כזכור, הוא נקנה תמורת 10,000 דולר לדונם). כך עשתה עיריית הרצליה קופה שמנה על חשבון בעלי הקרקעות. לטענת עו"ד ישראלי, מדובר בספסרות לשמה במקרקעין, תוך ניצול ציני של כוחה התכנוני של הוועדה המקומית, כדי להשביח את קרקעות העירייה בלבד, בלי להתחלק בהשבחה עם בעלי קרקעות פרטיים, הנמצאים בשטח של אותה התוכנית.

תגובתה של עיריית הרצליה: "העירייה הגישה תובענה לבית-משפט מחוזי בקשר לקביעת שמאי, שלדעתנו היא סוטה וחורגת מהוראות החוק והפסיקה המחייבים. התביעה תלויה ועומדת. אין ספק שפיצויים מגיעים, והסכום שאינו שנוי במחלוקת שולם, אנו רק חולקים על הסכום לתשלום".

 

הצעת חוק: פיצוי מלא על הפקעה

 

סקר מעלה ש-82% מהח"כים תומכים בהצעת חוק מהפכנית, שגיבשה לשכת שמאי המקרקעין, ולפיה קרקע לצורכי ציבור תופקע רק בתמורה כספית מלאה. לפי החוק הנוכחי ניתן להפקיע קרקע בלי לשלם אגורה לבעליה. הסקר נערך בקרב חברי ועדות הכספים והכלכלה של הכנסת, המהווים מדגם מייצג של הכנסת.

את התיקונים לחוקי ההפקעות ניסחה ועדה בראשות שמאי המקרקעין אהוד המאירי. הוועדה אומרת שאת הפיצוי אין לתת בהכרח בכסף, אלא ניתן לעשות זאת באמצעות מתן זכויות בנייה לבעל הקרקע - או על החלקה שנותרה לו לאחר ההפקעה או על חלקה חלופית שתינתן לו.