האם יש משפט חברתי בישראל?

מדור חדש מגיש מאמרים, הגיגים, מחשבות ודעות אודות החברה בישראל ובעולם. הפעם: ד"ר נטע זיו בוחנת את ההיסטוריה של המשפט החברתי בישראל - ותוהה האם, ולאן, הוא מתקדם

האם עורכי דין יכולים להיות 'מהפכנים'? האם ניתן, באמצעות המשפט, להחליש או לבטל את שורשי השיטה שיוצרת אי צדק? לאתגר מבפנים מוסדות משפטיים שנוסדו על ידי החזקים בחברה, ומשמרים את כוחם ועושרם? זה כמה עשורים משפטנים ותיאורטיקנים דנים בשאלות יסוד אלו. חוסר הנחת המתמשך מפעילות המשקפת ומקבלת את הסדר קיים, ואינה מערערות עליו, הוביל לניסיונות להציע דפוסי עריכת דין "רדיקלית" או "מהפכנית".

 

מאמצע שנות ה-80 אנו עדים להתרחבות מהירה, של עשייה משפטית בחברה האזרחית בישראל, שעניינה הגנה על זכויות אדם, קידום צדק חברתי ושמירה על שלטון החוק. עורכי דין חברתיים-ציבוריים, כבר תפסו מקומם בזירה המשפטית והם מהווים סוכנים מרכזיים. מהות תפקידם היא קידום ההגנה על זכויות יחידים, קבוצות נטולות כוח, ואינטרסים ציבוריים שאינם מיוצגים במסגרת השוק, ושההגנה עליהם חיונית לפעילות חברה דמוקרטית וצודקת.

 

מחויבותם החברתית של עורכי דין

כל חברה דמוקרטית מעניקה משקל רב לשמירה על שלטון החוק, וליכולתו של הפרט לזכות בפועל בהגנת המשפט. מבחינה מהותית למערכת המשפט תפקיד מרכזי בשמירה על זכויות האדם אף, ובייחוד, כשהוא נמנה על קבוצת מיעוט כלכלית, חברתית או פוליטית, וכשקיים חשש שבשל השתייכות זו תיפגענה זכויותיו. מדובר בצורך להבטיח נגישות שוויונית למערכת המשפט, כך שלא תהא תלויה ביכולתו הכלכלית של אדם לקנות שירותים משפטיים בסיסיים. במובנים אלו ה"משפט" הינו משאב ציבורי, משאב חיוני לשמירה על ערכים חשובים ויסודיים בחיינו- חיים, חירות, שוויון וצדק - שאותם יש להבטיח לכל אדם.  

 

תפיסה זו רואה במשפט, משאב הדומה למשאבים ציבוריים אחרים כגון חינוך, בריאות, רווחה, מים ודיור. מדינת הרווחה המודרנית הכירה במשאבים אלו, ולו באופן חלקי, כזכויות חברתיות. במדינות רבות, ובכללן ישראל, לעורכי הדין יש מונופול על מתן שירותים אלו. נגישות לעורכי דין היא אפוא תנאי הכרחי למימוש זכויות. כקבוצה מקצועית בעלת מעמד מובחן ויתרונות ברורים, מוטלת על עורכי- הדין, החובה להבטיח את הנגישות למשפט, ואת ההגנה על זכויות האדם.

  

ייצוג כלפי מי? איפה טמון הכוח?

באופן מסורתי נערכה פעילות למען זכויות אדם, שינוי חברתי וקידום צדק חברתי, ובכלל זה פעילות משפטית, מול המדינה. המדינה הייתה מקור הכוח החזק ביותר לפגיעה בפרט, ועל כן כוון עיקר הסנגור כלפי הרשות הציבורית. למדינה כוח לעצור, לכלוא, להשתיק, להקצות משאבים באופן בלתי שוויוני, לפגוע בפרטיות ואף להרוג. גם מחדל מצד המדינה- היעדר פעולה למניעה, ולטיפול בהפרות זכויות על ידי גורמים פרטיים- מוגדר כהפרת חובה של המדינה עצמה. עם זאת משפטנים חברתיים ביקשו להתערב יותר ויותר, גם בפעילותם של גופים פרטיים - מעבידים, מפעילי מקומות ציבוריים ושירותים ציבוריים- המחזיקים בידיהם כוח רב, העלול לפגוע בקבוצות וביחידים המצויים בנחיתות יחסית.

 

תחום התעסוקה הוסדר בחקיקה שעניינה הגנה על הזכות להתארגן, חוקי מגן על עובדים, ואיסור אפליה בתעסוקה. אף שדובר במעסיקים פרטיים, התערבות משפטית בתחומי העבודה, הייתה אפיק פעולה חשוב לעורכי דין. ההלכות המשפטיות הראשונות בענייני שוויון לנשים בארצות הברית, לדוגמה, היו קשורות להתדיינות בעניין זכויות במקום העבודה. המאבקים נגד יצרני מכוניות מסוכנות, נגד תרופות לנשים בהיריון, ונגד חברות הטבק, הפכו לאתוסים מכוננים בקרב התנועה לזכויות הצרכנים בארה"ב ובעולם המערבי.

 

גורמים פרטיים נוספים שכלפיהם עלתה תביעה לרגולציה, היו נותני שירותים ציבוריים. כבר בשנות השישים למאה הקודמת אסרה חקיקה בארצות הברית, קיום אפליה על בסיס השתייכות קבוצתית (גזע, דת, מין) בכניסה למקומות ציבוריים, ובאספקת שירות ציבורי. התנועה הסביבתית פעלה גם היא, נגד מפעלים מזהמים מקומיים. במקרים אלו היו הגורמים הפרטיים בעלי השפעה מכרעת על חייהם, שלומם וזכויותיהם של אזרחים, ולכן הפכו למטרה לגיטימית מצדם של עורכי דין חברתיים–ציבוריים.

 

בשני העשורים האחרונים נפתחו זירות פעולה חדשות בפני עורכי דין חברתיים - ציבוריים: התמודדות עם תהליכי הפרטה מואצים ותהליכי גלובליזציה, הרחבת מיקוד הפעילות מעבר למדינת הלאום גם לגופים על-מדינתיים ובין-מדינתיים ולתאגידים רב לאומיים; התחזקות משפט זכויות האדם הבין-לאומי, והקמת ומוסדות שיפוט בין-לאומיים.

 

במקביל, תהליכי ההפרטה המהירים שינו את תפקידיה המסורתיים של המדינה, ובכללם בתחומים רגישים כמו אכיפת החוק, כליאה, אספקת אנרגיה, שירותי בריאות, רווחה וחינוך והם מחייבים את עורכי דין חברתיים- ציבוריים להיערך מחדש מול גורמים אלו. עיקר פועלם של עורכי הדין, שאינם יכולים להתנגד להפרטה המחלחלת, מופנה לפיתוח דרכים משפטיות יצירתיות שיחילו את כללי המשפט הציבורי, גם על הגופים המופרטים.

 

אסטרטגיות לפעילות משפטית ציבורית

עריכת דין חברתית נכנסת לפעולה כשהמערך הפוליטי כושל: כשהמדינה פוגעת, בשם הרוב, בזכויות המיעוט או החלש: אסירים ועצורים, נשים, מיעוטים אתניים, דתיים ולאומיים, ילדים וקשישים, אנשים הלוקים במוגבלות, הומואים ולסביות, עניים, אימהות חד–הוריות, מהגרי עבודה ופליטים. כך גם במקרים בהם כוחות כלכליים חזקים, מונעים שמירה על זכויות צרכנים, מפעלים עתירי כוח כלכלי פוגעים בסביבה ובקהילות חלשות, או מעסיקים הפוגעים בזכויות עובדיהם.

 

במקביל פועלים עורכי דין חברתיים גם בהנגשה שוטפת של המשפט לאוכלוסיות מוחלשות, באמצעות סיוע משפטי נקודתי. פעולת הייצוג המשפטי כשלעצמה יכולה להוות הזדמנות להעצמה ולשינוי ברמת הפרט, במידה ונעשית במודע ובניסיון לתקן את מה שהיא מייצגת: פערי כוח בין עורכי דין ולקוחותיהם. מעת שעורכי דין יכירו שפערים אלו, הם חלק מסדר קיים הטעון שינוי, ויפעלו למזערם תוך כדי מתן הייצוג, גם פעולת הייצוג הפרטני, תוכל להיות רפורמיסטית ותהווה 'אתר' לשינוי חברתי.

 

אסטרטגיה יעילה נוספת היא פעילות משפטית לשינוי חקיקה, או לבלימת שינויי חקיקה פוגעניים. ארגוני החברה האזרחית ועורכי דינם מצליחים לא פעם להרחיב ולשפר, בהתאם להרכב הפוליטי של הגוף המחוקק, ותוך שיתוף פעולה עמו, את הבסיס הנורמטיבי של חקיקה שעניינה קידום זכויות אדם וצדק חברתי.

 

במקביל התפתח ז'אנר של עריכת דין קהילתית, שליבתו מעורבות עורכי דין בשינוי 'מלמטה' באמצעות העצמה קהילתית. עריכת דין קהילתית  מציבה את עורכי הדין במקום משני בחשיבותו לעומת פעילים אחרים (עובדים סוציאליים או קהילתיים); נותנת מקום מרכזי לנרטיב של הקהילה לזהותה ולהחלטותיה; חשדנית כלפי מאבקים משפטיים 'גדולים'; ומעדיפה עבודת שטח שבה המשפט רק מלווה את העשייה ה'אמיתית'.

 

בשני העשורים האחרונים התפתחה אסטרטגיה נוספת, המצויה בראשיתה בישראל, והיא עריכת דין חברתית–עסקית, המבקשת להשתמש במשפט המסחרי-פרטי-עסקי לקידום מצבן של אוכלוסיות מוחלשות, באמצעות יצירת הזדמנויות לפעילות מניבת הכנסה.  

 

עריכת דין חברתית–ציבורית בישראל

המדינה מממנת שירותים משפטיים בשני תחומים עיקריים: בהליך הפלילי, באמצעות הסנגוריה הציבורית ובהליך האזרחי, באמצעות אגף הסיוע המשפטי. שדה הייצוג הפלילי עבר בעשור האחרון מהפכה אמיתית: כיום הרחיבה המדינה את מערך הסנגוריה הציבורית והיא מממנת ייצוג משפטי, כמעט לכל עצור או נאשם שאין ידו משגת לשלם עבור עורך דין. מדובר במצב חריג ויוצא דופן, המנוגד לא רק למציאות המשפטית בתחומים אחרים, אלא גם למגמה הכללית בעידן הניאו–ליברלי של צמצום היקף השירותים הציבוריים הניתנים על ידי המדינה ועל חשבונה, והעברתם לידי המגזר הפרטי.

 

לעומתו, בתחום האזרחי, ניתן סיוע מצומצם מאוד שעונה על חלק קטן בלבד מהצרכים המשפטיים ונקבע על בסיס מבחני הכנסה קפדניים. מערך זה משקף תפיסה של מדינת סעד, הסדר בו המדינה מחויבת להעניק משאבים רק לחלשים ולנזקקים ביותר. הנחה היא כי מרבית הציבור ירכוש ייצוג משפטי באופן פרטי. כך למעשה המצב הקיים, אינו ממלא אחר הצרכים המשפטיים ההולכים ומתרחבים של נזקקים.

 

החל מאמצע שנות השמונים קיימת צמיחה מהירה ועקבית של ארגוני סינגור בחברה האזרחית בישראל בתחומי חיים שונים: משפחה ומעמד אישי, עבודה ורווחה, חובות והוצאה לפועל, דיור, חינוך, בריאות, מאבק בהפרת זכויות על ידי הרשויות, כניסה לישראל, אזרחות והגירה, אפליה בכניסה למקומות ציבוריים, ענייני סביבה וצדק סביבתי.

 

גידול זה משקף שינוי ביחסי חברה - מדינה: בעוד שבעשורים הראשונים למדינה, הזיהוי בינה לבין הפרט היה חזק, התחזקה לאחרונה ההכרה בחשיבותה של חברה אזרחית, כגורם מתווך בין המדינה לפרט בדמוקרטיה ליברלית, וכמרחב שבמסגרתו מתארגנות קבוצות אינטרס או קבוצות מיעוט, לקידום נושאים שלא קיבלו מענה הולם במסגרת יחסי הכוחות במדינה.

 

בשנים האחרונות נכנסו לזירת העשייה החברתית–משפטית גם הקליניקות המשפטיות בפקולטות ובמכללות למשפטים, המעסיקות  עשרות עורכי דין, מפעילות מאות סטודנטים במגוון תחומי משפט, ומהוות כוח חשוב וחיוני במסגרת עשייה זו. עורכי הדין בארגוני החברה האזרחית, ממלאים תפקיד של סינגור גם באמצעות פעולות לשינוי נורמות כלליות. הם מקדמים חקיקה, יוזמים ומגישים תביעות ועתירות בעלות היבט עקרוני, מצטרפים להליכים קיימים במעמד של “ידיד בית משפט“ ומצליחים להשפיע בהיקף משמעותי ביותר על יצירת נורמות משפטיות, פרשנותן ויישומן. במובן זה ממלאים עורכי הדין הציבוריים תפקיד סינגורי מובהק, בבחינת כלבי שמירה של הדמוקרטיה, בהפעילם את משפט זכויות האדם, ועקרונות שלטון החוק, מול מערכי כוח בלתי מבוקרים, ובראשם המדינה.

 

מספר עורכי הדין בישראל העוסקים בסינגור ובעריכת דין למען שינוי חברתי צמח באופן עקבי במשך עשרים השנים האחרונות. פעילותם של משפטנים אלו נפתחה במאבק לזכויות אזרחיות ופוליטיות, לרבות למען זכויות אדם בשטחים, ב"אגודה לזכויות האזרח בישראל"; הקמת המרכז המשפטי של שדולת הנשים בישראל; הקמת המחלקה המשפטית ב"מועצה הלאומית לשלום הילד"; השתתפות בהקמת הסנגוריה הציבורית בישראל; הקמת ארגוני זכויות אנשים הלוקים במוגבלות וקידום זכויותיהם; קידום עריכת דין למען זכויות הומואים ולסביות, קשישים והמיעוט הערבי בישראל; התפתחות הסינגור המשפטי בתחומי הסביבה; התחזקות ארגונים העוסקים בזכויות עובדים (ישראלים, פלסטינים, מהגרי עבודה); פיתוח תחום איכות השלטון ועוד.

 

רק לקראת סוף שנות התשעים החלו עורכי דין לרתום את כישוריהם באופן סדור, לקידום זכויות חברתיות ולטיפול בבעיית העוני באמצעות המשפט. במידה רבה שיקף שינוי זה תגובה להעמקתה של המדיניות הכלכלית הניאו–ליברלית שנקטה ממשלת ישראל (בראשות שרי האוצר שלום ונתניהו), שהתאפיינה בעיקר בקיצוץ בשירותים החברתיים ובצמצום זכויות חברתיות.

 

לסיכום, בעידן של קפיטליזם גלובלי, המשפט משרת את ההון לא פחות מששירת בעבר את השלטון. לכן על עורכי הדין החברתיים להתעניין במקורות העושר, לא פחות מבבעיית העוני, כדי להבין את התהליכים באמצעותם עושר נוצר. בעידן של הפרטה מואצת, עליהם לפעול כלפי כל מקור כוח שעלול לדכא את הפרט ואת קבוצת המיעוט, תהא אשר תהא הדוקטרינה המשפטית שבחסותה משתמר אותו כוח. אף כי מדובר במהלכים מורכבים, הם אפשריים, והם פותחים בפני עורכי דין אפיקים חדשים לפעילות לקידום צדק חברתי. ישראל אינה שונה מכל מקום אחר; נתיבים מסוג זה טרם פותחו במקומותינו, והם מצפים לעורכי דין ולעורכות דין יצירתיים ו"מהפכנים" שיעסקו במלאכה זו.

 

הגרסה המלאה של המאמר מופיעה בכתב העת 'מעשי משפט' – כתב העת הראשון בישראל העוסק בעריכת הדין החברתית-ציבורית. כתב העת רואה אור מטעם תכנית 'המשפט בשירות הקהילה' , בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב.