הון למקורבים: 20 שנה לקץ הכספים הייחודיים

ב-1993 נקברה סופית השיטה המבישה שפעלה בישראל בשנות ה-80: מדי שנה צבאו על אולם ועדת הכספים המוני מקורבים, רבים מהם מהמגזר החרדי, ודרשו נתח של מיליונים מסעיף ייחודי בתקציב שהוקדש לעמותות הציבוריות. הדרך שנדרשה לביטול "שוד הקופה הציבורית" הייתה ארוכה, אך האם השיטה קיימת בעצם גם היום? מדור "כשבגרוש היה חור"

בלילה האחרון לחיי "הכספים הייחודיים" היה המסדרון המוביל לחדר ועדת הכספים בכנסת, שחור מרוב אדם. המון לובשי שחורים, מהסוג הממלא אולמות באירועי המגזר החרדי, הצטופף שם בלי לדעת כי זה עומד להיות מופע הסיום של שוד הקופה הציבורית. היו אלה מאות גבאי עמותות שעלו לירושלים רגע לפני אישור תקציב המדינה 1991/2, כדי להבטיח את חלקם בעוגה, וכל המרבה הרי זה משובח.

 

כשבגרוש היה חור - כל הכתבות הקודמות

 

המופע הזה חזר על עצמו אחת לשנה, בלילות שקדמו להצבעה הגורלית על אישור הסעיף האחרון בתקציב, של חלוקת התמיכות בעמותות הציבוריות. בשנה ההיא גדל נפח העוגה הזאת לכ-100 מיליון שקל. סעיף "הכספים הייחודיים" היה היחיד בתקציב שבו סמכות חלוקת הכסף הגדול למוטבים ניתנה לשיקול דעת חברי הוועדה. מאחר שהוועדה היא מדגם של מפת המפלגות, נקבעה החלוקה משיקולים פוליטיים ואישיים של המחליטים.

 

מופע מביש במסדרונות הכנסת

בעת ההיא, דיוני הוועדה היו סגורים לציבור. הלחצים על חבריה הופעלו מאחורי הקלעים. הפגנת הכוח שבמסדרון נועדה להזכיר להם מי חייב למי שיצאו להתייעצות זו או אחרת, וגם להתאוורר ממועקת הדיון שהיה מהסוערים ביותר בכל שנת כספים. ציטוטים שדלפו משם היו בסגנון, "אתם חבורת ילדים דביליים" ו"אתה מנהל את העסק כמו בית זונות".

 

את הוועדה ניהל אז הרב משה זאב פלדמן, מבכירי אגודת ישראל. הגוש הדתי-חרדי כולו מנה אז רק 15 ח"כים. הם היו המשענת האחרונה של ממשלת יצחק שמיר, אחרי פרישת סיעות הימין-הלאומי בעקבות מפגשו הראשון עם הפלסטינים במדריד. ממשלת הליכוד הנכה גססה אחרי פירוק האחדות עם העבודה, פחות משנתיים לפני עליית יצחק רבין לשלטון בבחירות 1992.

 

 

הגוש הדתי-חרדי גבה בגדול את מחיר תלותו הבלעדית של הליכוד בקולותיהם. 100 המיליונים היו התשלום האחרון של "הכספים הייחודיים", שמתוכם נגסו מוסדות החינוך, הדת והרווחה המשרתים את בוחרי הגוש, 70-80 מיליון שקל. השאר נותרו לעמותות החילוניות (ספורט, תרבות ואמנות), שפטרוניהן בוועדה ירדו לאופוזיציה. הם חילקו את הכסף בהסכמה מראש עם המוסדות, כדי לחסוך מנציגיהם את המעמד המביש במסדרון.

 

"שימוש אסור בכספים, הגובל בפלילים"

"הכספים הייחודיים" היו הכינוי העממי שדבק בשיטה בשנות ה-80. ההיסטוריה שלהם מבישה פי כמה. אחד המקורות הטובים ביותר לעניין זה ששרדו מאותה תקופה הוא יצחק זמיר, פרופסור למשפטים, לשעבר שופט בבית המשפט העליון וקודם לכן היועץ המשפטי לממשלה. הוא שחזר אותה בדיון שהתקיים לא מכבר במכון הישראלי לדמוקרטיה לציון 20 שנה לקבורת "הכספים הייחודיים" בתקציב 1993.

 

"חלק מ-30 אלף העמותות הפועלות היום בישראל, לא היו קיימות אילולא התמיכה הממשלתית או שהיו פועלות בהיקף שונה לגמרי", אומר זמיר. "בתחילת הדברים היה תוהו ובוהו. חלוקת התמיכות התנהלה ללא ביקורת כלשהי. חוק התקציב הקצה לכל משרד סכום גלובלי לתמיכות בגופים ציבוריים שבתחום פעילותו, והשר היה מחליט כראות עיניו איך לחלק את הסכום הזה.

 

"יש לנו מספיק מידע כדי לדעת שנעשה בכספים שימוש אסור לחלוטין, הגובל בפלילים. לדוגמה, שר אחד תמך בעמותה שהוקמה לאחר שהתמנה, בניהול בני משפחתו בשכר. שר אחר משך כספים מעמותה נתמכת לצרכיו האישיים כמו מכולת וקניית רהיטים. שר שהופקד על חלוקת התמיכות לרשויות מקומיות שחרר אותן בתנאי שיועברו סכומים מסוימים לגופים מקורבים לו שהוא נקב בשמם. וזה רק קצה הקרחון".

 

המפנה: בג"ץ דורש קריטריונים לחלוקה

מפנה מפתיע אירע ב-1984. ישיבה של חב"ד חשה מקופחת, עתרה לבג"ץ וזה אסר על חלוקת כספי התמיכות ללא קריטריונים ברורים, ענייניים, ושוויוניים. זמיר היה היועץ המשפטי לממשלה. "הדברים היו ברורים ונחרצים. ידעתי שצריך להסדיר את התחום ונאחזתי בפסק הדין כמו טובע בקש. הוצאתי למשרדים הנחיות לקביעת מבחנים שוויוניים לחלוקת התמיכות באישור היועץ המשפטי לממשלה.

 

"בנוסף קבע האוצר נוהל תמיכות מרכזי להזמנת בקשות מהציבור לתמיכות לפי המבחנים ובדיקתן בכל משרד בוועדה מקצועית. במדינה מתוקנת התופעה של שרים המחלקים תמיכות בהעדפה למקורבים היתה צריכה להיעלם. אבל זה לא מה שקרה בישראל. הפיתוי לשמר את המצב הקיים, של ההשפעה והכוח, היה חזק מדי, כי הסכומים היו גדולים מדי".

 

מיד לאחר שהמערכת הזאת התארגנה, החל הממסד הפוליטי לחפש דרכים לעקוף אותה. הדרך שנמצאה מהר זכתה מיד לכינוי של "כספים ייחודיים". זמיר מזכיר כי בעשור ההוא טרם ניתן לבג"ץ הכוח לבקר או לפסול חוקים שעברו בכנסת. הפוליטיקאים פתחו פרצה: במקום לחלק את התמיכות בהחלטות שרים שנאסרו בבג"ץ, תעוגן כל תמיכה לכל עמותה בחוק התקציב השנתי, המוגן מפני כל התערבות משפטית.

 

"חוק התקציב התנפח מרוב הסעיפים הפרטניים של נמעני התמיכות. אבל לאחר שנה-שנתיים השיטה התפרסמה והחלה בכנסת תופעת המסחר הפוליטי בתמיכות ערב אישור התקציב. התקשורת החלה לדווח מי קיבל כמה דרך מי, והארץ רעשה ולא אהבה את זה. השיטה עדיין גילמה שחיתות שלטונית. במקום חלוקת תמיכות שוויונית והוגנת, כל חבר כנסת וכל שר דאגו לאינטרסים הצרים שלהם".

 

בכנסת נכשלו כל היוזמות לביטול שיטת הייחודיים שעלו מסיעות השמאל שבאופוזיציה. במקומן הצמיחה השיטה תנועת מחאה עם גופים פוליטיים חדשים כמו התנועה לאיכות השלטון. בהפגנה מול הכנסת נגד "שוד לאור היום של 621 מיליון שקל מקופת המדינה", היא סיפקה כבר אז את התשובה לשאלה "איפה הכסף" החסר "לצעירים מחוסרי הדיור שנזרקים לרחובות, לנפגעי המשכנתאות ולמערכת הבריאות שעל סף התמוטטות".

 

ההפגנה הצביעה על 250 מיליון שקל שהלכו לכספים ייחודיים; 150 מיליון – להקצבות ממשלתיות אחרות לעמותות; 70 מיליון – שחולקו לעמותות מכספי עיזבונות ללא יורשים; ו-100 מיליון שקל – לתמיכות במפלגות (לפני חוק המימון). כעבור שנתיים הדיחה תנועת המחאה את ממשלת הליכוד והחזירה את מפלגת העבודה לשלטון.

 

ממשלת רבין ביטלה את הייחודיים

אבל את ביטול "הכספים הייחודיים" בתקופת ממשלת רבין המריצו דווקא ראשי המפד"ל, אשר קופחו לעומת המפלגות החרדיות בחלוקת הכספים בממשלה הקודמת. יזמי הביטול נועצו עם המומחה לדבר, הפרופ' זמיר, שחזר לאקדמיה עד מעברו לבית המשפט העליון. הם קיבלו את הצעתו להוסיף לחוק יסודות התקציב סעיף שנותן תוקף חוקי להנחיות אותן הוריד למשרדים כשהיה היועץ המשפטי לממשלה ולא התממשו.

 

הסעיף הזה קיים כבר 20 שנה. במקום לפרט בתקציב השנתי את ההקצבות לכל מוסד, יוקצו בתקציב סכומים גלובליים לכל תחום פעילות ציבוריות. המשרד הממשלתי האחראי לכל תחום יחלק את הסכום בין המוסדות לפי מבחנים שוויוניים שיקבע בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ויפורסמו ברשומות. משרד האוצר יקבע את נוהל אישור התמיכות, לפי הבקשות שיוגשו והמבחנים השוויוניים לאחר בדיקתן בוועדות מקצועיות.

 

"זהו בעצם אותו סידור שלא עבד אז בגלל שיטת הכספים הייחודיים", אומר היום זמיר, אבל עדיין חושש כי "דרך פתח השוויון אפשר שוב לחלק את הכספים באופן לא שוויוני, ביצירת מבחנים תפורים מראש כך שיתאימו לגופים המועדפים בעיני השר או לסקטור שהשר בא ממנו". ספקותיו קיבלו חיזוק מפי דובר אחר בדיון שנערך במכון לדמוקרטיה.

 

משהו השתנה? "ביטול הייחודיים נכשל"

עו"ד אמנון דה-הרטוך, אז עובד בלשכת היועץ המשפטי לממשלה, נהפך למומחה מס' 1 לטוהר התמיכות לאחר קבלת "תיקון זמיר" בכנסת. תפקידו היה לבדוק אם הקריטריונים אותם קובעים המשרדים לתמיכותיהם אכן שווים והוגנים, לפני שיקבלו את אישור היועץ הנדרש בחוק. אבל יושרתו המקצועית והציבורית השניאה אותו מיד על הסיעות החרדיות בכנסת, שמאחוריהן אלפי גופים נתמכים החולשים על ציבור בוחריהן.

 

דה-הרטוך היה ציר המאבק הארוך שהובילה סיעת יהדות התורה נגד הפיקוח הקשוח של משרד המשפטים על תקציבי החרדים. הוא נאשם ב"נוקשות מגמתית" ונאלץ לסיים את הקריירה הממשלתית שלו בעקבות תקרית בכנסת ביולי 2007 עם חבר הסיעה יעקב כהן. דה הרטוך הסתבך בוויכוח חריף עם כהן, שהטיח בו כי הוא "יותר גרוע מהגרמנים". דה-הרטוך החטיף לו סטירה ונאסרה עליו הכניסה למשכן הכנסת.

 

כבר ב-1997 הוא פרסם את רשמיו מתפקידו במשרד המשפטים. בכתב העת המקצועי "משפטים" הוא קבע כי ביטול הכספים הייחודיים נכשל למעשה. הם עדיין קיימים וייתכן שהמצב הורע. לדבריו, הפוליטיקאים תופרים קריטריונים כדי להמשיך להעביר את כספי המדינה למוסדות המקורבים אליהם, בעוד שהיועץ המשפטי לממשלה, החשב הכללי באוצר ואפילו מבקר המדינה לא מצליחים להתמודד אתם.

 

הוא טען כי הפוליטיקאים המבקשים להנציח את שליטתם בהקצבות, למדו לעקוף את מחסום הקריטריונים. "במשך כל עבודתי במשרד המשפטים", הוא אמר בעקבות זמיר, "היה רק מבחן תמיכה אחד בו חשדתי כי הוא לא תפור. לגבי האחרים לא היה לי ספק שהם תפורים. זה היה ברור ולפעמים התפירה שקופה, כמו במשרד אחד שהציע מבחן לתמיכה בעמותות שמפעילות בתי תמחוי אם העמותה מפעילה גם בית החלמה ליולדות".

 

מעקף נוסף הוא מצא בתקנה שנכנסה ב-1998 לחוק חובת המכרזים. היא מעניקה פטור ממכרז לעמותה המבקשת תמיכה לביצוע מיזם שיפעל ללא כוונת רווח. "משמעותה היא שאין כאן שוויון. אם השר חפץ ביקרה של העמותה, היא תקבל ללא מכרז את כל הכסף בתנאי שתתחייב לממן לפחות מחצית מעלות המיזם. נמצאו גם דרכים לאשר תמיכות לגוף אחד על פי קריטריונים שונים של יותר ממשרד אחד".

 

דה-הרטוך זיהה גם את לחצי השרים לניצול מרבי של עודפי תקציב בסוף כל שנה או לקראת סוף כהונת הממשלה. "בעידוד האוצר הם קבעו מבחני תמיכה במהירות רבה, ואילצו את היועץ המשפטי לממשלה למנוע אישור מבחני תמיכה חדשים לפחות אחרי יציאה לבחירות. עם זאת המסקנה שלי היא שתמיכת המדינה במוסדות ציבור שוויונית היום הרבה יותר מבעבר, אבל כנראה שלא".

 

כיסים סמויים בתקציבי המשרדים

המשנה לשעבר של היועץ המשפטי לממשלה לענייני כלכלה, עו"ד דידי לחמן-מסר, זיהתה בדיון גם את התופעה שמשרדי ממשלה מחביאים בתקציביהם "כיסים סמויים" למטרות שונות מהמוצהר בחוק התקציב. "המערכת המשפטית יצרה להם כמו לכספים הייחודיים, מסגרת הולמת תחת עקרון השיוויון. אבל בתוכה, ובסיוע משרד המשפטים, יכולים שרים יצירתיים וראשי רשויות מקומיות לקבוע מבחני תמיכה שישרתו את צרכיהם.

 

"אם המערכת בעצם יצרה עטיפה שתחתיה מסתתרים שיקולים כאלה ואחרים, למה שלא נהיה שקופים? למה לא להרים את המסך ולהראות מה באמת קיים מאחורי ההעדפות של שר החקלאות, או של שרת התרבות. את מי הם רוצים לקדם ובמי הם רוצים לפגוע? השקיפות צריכה להיות לא בקריטריונים אלא במניעים לבחור בקריטריונים.

 

"היקף התמיכות הממשלתיות הוא מיליארדי שקלים. הן חלק מהמחיר של פוליטיקה קיימת ולא של פוליטיקה חדשה. על הדרך להעברת הכספים למוסדות הציבור הוקמה מערכת לבדיקת הגופים המקבלים ולמעקב אחריהם. זו מערכת מסורבלת שאין יודעים בדיוק את היקפה ושעלויותיה גבוהות. מבקשי התמיכות צריכים להציג אישורי ניהול תקין, שבכלל לא כתובים בחוק, כי הממשלה כבר לא מסוגלת לפתח יותר את מנגנוני הבדיקה.

 

"החשדות התחילו עם מוסדות הדת (ישיבות ועמותות פיקטיביות ללימודי תורה). אבל לא ניתן לחשוד בכל מוסד אם המקבל הוא שקרן, רמאי או גנב. אם רוצים לשנות את השיטה, צריך להחליף דיסקט, ואולי להסתכל מה קורה בעולם כדי למצוא דרך שתהיה גם שקופה, גם תקיים את עיקרון השוויון, וגם תבטיח את הקצאת הכספים בצורה יעילה ומיטבית בהתאם ליעדי ההשקעה שקבעה הממשלה". 

 

הגולם קם על יוצרו. נורמת הכספים הייחודיים התמסדה בחלקה בכספים הקואליציוניים הרשמיים. מספר העמותות תפח ל-30 אלף ואומדן התמיכות עומד היום על 3-4 מיליארד שקל בשנה, לא מעט גם בגלל מגמת ההפרטה של הממשלה. במקום מתן שירותים עברו המשרדים לרכישת שירותים חיצוניים. בחממה הזאת גדלה באותו יחס כמות העשבים השוטים, מעל ומעבר לכוח האדם המקצועי הקיים לביקורת ופיקוח על טוהר המידות.

 

ברוח זו סיכם גם הפרופ' מרדכי קרמניצר, סגן נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה, את ניתוח המהלך של ביטול הכספים הייחודיים. "האויב הגדול של הטוב זה המושלם שלא קיים. גם בשאיפה לחלוקה שוויונית ניתן להשיג התקדמות, אך לא להגיע למימוש. שקיפות היא דבר נפלא, אבל במקום שבו יש לאנשים מה להסתיר, חלק מהבעיה אלו הדברים שהם רוצים להסתיר אותם.

 

"לפיכך, לא תהיה שקיפות כל זמן שיש לבעלי העניין אינטרסים מובהקים להסתרה. אבל אם תחושת האנשים שמכירים את הסוגיה, כי היום החלוקה יותר שוויונית, זהו מהלך מוצלח ומשמעותי, וגם אם לא הושג במלואו, זהו חלק מהחיים וצריך להכיר בכך".