תמ"א 38 מציינת 20 שנה. למרות הביקורות שנשמעו עליה לאורך השנים — אין ספק שתוכנית המתאר הארצית למיגון מבנים מפני רעידות אדמה, היא אחת התוכניות הממשלתיות המשמעותיות ביותר בהיסטוריה של שוק הדיור בישראל. לראשונה מאז השקת תמ"א 38 בשנת 2005 מסכם אתר מדלן עבור "ממון" את התמונה המלאה של היקף הבנייה בפועל והצפי העתידי של הבנייה במסגרת התוכנית. הבדיקה נעשתה על ידי אנליסטים של אתר מדלן שסורקים ועוקבים אחרי כל בקשה להיתר בנייה שמוגשת בארץ, עד שהיא נדחית סופית או מתקבלת.
נתוני התחלות הבנייה של דירות חדשות שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) בשבוע שעבר מצביעים על עלייה בהתחלות הבנייה של דירות חדשות גם במסגרת של התחדשות עירונית ותמ"א 38.
חשוב לציין כמובן כי תוקפה של תמ"א 38 פג ביולי אשתקד. על פי החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, רשויות מקומיות שהיו מעוניינות בהארכת תוקף התוכנית היו צריכות להגיש למוסדות התכנון תוכנית מחליפה לתמ"א 38 ("התחדשות בניינית"). הכוונה לתוכניות שבמקום להתייחס להתחדשות ברמת הבניין, מבצעות התאמות לרמה העירונית והשכונתית. על פי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בשלב זה נותרו 18 רשויות מקומיות שכבר הגישו תוכניות חלופיות, ועד שיאושרו ניתן לקדם בהן פרויקטים מכוח התמ"א עד מאי 2026.
"השוק לא הבין"
מהנתונים המקיפים, המכסים את כלל הפרויקטים שאושרו, החלו להיבנות והושלמו, עולה כי עד כה הוגשו 10,068 בקשות להיתר בנייה עבור 121,075 דירות ישנות במטרה להרוס אותן ולבנות מחדש 270,435 דירות חדשות (תוספת של 149,360 יחידות דיור). מתוך כלל הבקשות להיתר, ניתנו בסך הכול 5,726 היתרים עבור 140,191 דירות חדשות. בתום 20 שנה אוכלסו 74,628 דירות חדשות ב-3,449 בניינים. תוספת הדירות בפועל עומדת על 117,269 יחידות דיור, מתוכן 40,900 שבנייתן כבר הושלמה, ו-76,369 שקיבלו היתר בנייה ונבנות כיום.
למרות שנראה שתמ"א 38/2 הריסה ובנייה היא המועדפת על יזמים ודיירים רבים, בפועל עד כה נבנו ואכלסו 1,890 פרויקטים של תמ"א 38/1 חיזוק ותוספת, ורק 1,562 פרויקטים של תמ"א 38/2 הריסה ובנייה. גם אם מסתכלים על שלב היתרי הבנייה, לחיזוק ותוספת יש יתרון בדמות 2,956 פרויקטים, לעומת 2,770 פרויקטים של הריסה ובנייה. לעומת זאת, תוספת הדירות במסגרת חיזוק ותוספת נמוכה משמעותית מאשר בהריסה ובנייה - 17,352 דירות שאוכלסו בחיזוק ותוספת, לעומת 23,548 דירות בהריסה ובנייה.
"נראה שהשוק לא ממש הבין את הפוטנציאל של התוכנית בשנותיה הראשונות", אומר טל קופל, מנכ"ל מדלן שערך את הבדיקה. לדבריו, עד שנת 2010 עמד מספר הבקשות להיתר על פחות מ-100 בשנה, ורק ב-2012 חצה מספר ההיתרים שניתנו בפועל את ה-100.
לאחר ההתחלה המהוססת, שיא הביקוש הגיע רק ב-2014 — כמעט עשור לאחר שתמ"א 38 החלה — עם 904 בקשות להיתר, וב-2022, השנה הרשמית האחרונה לקיום התוכנית (לפני ההארכות שניתנו בעקבות לחץ על מוסדות התכנון), ניתן מספר שיא של היתרים (592), ואושרה בה גם תוספת הדירות הגדולה ביותר (9,717). מספר הבקשות להיתר במסגרת התוכנית המשיך לגדול, ועמד על 950 בשנת 2024 (תוספת שיא של 18,712 דירות).
תל אביב בראש
הנתונים חושפים תמונה מורכבת בכל הנוגע לפריסה הגיאוגרפית של הבנייה. בעוד שערים מסוימות הפכו את תמ"א 38 למנוע צמיחה, ערים מרכזיות ומבוקשות אחרות נותרו מאחור. תל אביב-יפו היא המובילה הבלתי מעורערת של הטבלה, עם 568 פרויקטים שכבר הושלמו, במסגרתם נהרסו 5,401 דירות ישנות ונבנו 10,876 דירות חדשות (תוספת של 5,475 דירות). תל אביב מובילה גם את טבלת הפרויקטים שקיבלו היתר ונמצאים בבנייה (1,187) ואת מספר הבקשות להיתר שהוגשו במסגרת התוכנית וטרם אושרו (2,419).
במקום השני ניצבת רמת גן, עם 477 פרויקטים מאוכלסים שבמסגרתם נוספו לה 7,631 יחידות דיור — יותר מאשר בתל אביב — מה שמעיד על כך שתוספת אחוזי הבנייה ברמת גן גבוהה יותר מאשר בתל אביב. במקום השלישי נמצאת חיפה, עם 407 פרויקטים שאוכלסו והוסיפו לה כמות צנועה יחסית של 3,183 יחידות דיור. מבחינת בקשות עתידיות לקבלת היתרים, תל אביב שוב מובילה את הטבלה עם 2,419 בקשות להיתר, ואחריה חיפה עם 852 בקשות ורמת גן עם 847 בקשות.
הנתונים מציבים מראה עגומה בפני מקבלי ההחלטות בנוגע לחלוקת הנטל והתועלת הלאומית: בעוד שהצורך בחיזוק מבנים קיים בכל הארץ, הנתונים מראים כי התוכנית הופעלה בעיקר במרכזה. מבין 15 הערים המובילות ביישום התוכנית לפי מספר הפרויקטים שאוכלסו, 12 ערים נמצאות במרכז. מהבחינה הזו, בולטת לטובה דווקא אשדוד — שיחד עם חיפה וירושלים הגדולות ממנה בהרבה הצליחה להיכנס לרשימה. בעיר הדרומית הושלמו עד כה רק 115 פרויקטים שהוסיפו לה 2,149 דירות, אולם נבנים בה כעת 244 פרויקטים שבהיתר (תוספת של 4,913 דירות) והוגשו בה 337 בקשות להיתר (יותר מערים כמו חולון, הרצליה ורעננה).
לדברי קופל, "מאז שהחלה תמ"א 38 היא זכתה ללא מעט ביקורת מכל הצדדים — עיריות, תושבים ויזמים. הביקורת הזו, בין אם מוצדקת יותר או פחות, לא פוגמת בעובדה שאין, ובעתיד הנראה לעין גם לא יהיה, תחליף לתרומתה העצומה של התוכנית להתחדשות העירונית בישראל. נראה שתמ"א 38 לנצח תהיה הבסיס, או לפחות נקודת ההשוואה, לכל תוכנית שתבוא אחריה".
קופל מוסיף כי "התוכנית שינתה את חייהן של עשרות אלפי משפחות והעניקה להן תנאי מחייה טובים יותר, ולא פחות חשוב מכך — מיגון נגד רעידות אדמה ונגד טילים. עם זאת, התוכנית גם חשפה את הפערים העצומים בין מרכז לפריפריה בישראל, כאשר גם הגדלת זכויות הבנייה לא הצליחה להביא יזמים לפריפריה ולמקומות בהם היא הייתה הכי נחוצה, כמו טבריה ובית שאן".
היזם טל קידר, מנכ"ל ובעלי חברת קידר מבנים, אומר כי "הנתונים ממחישים את התרומה המשמעותית של תמ"א 38 להתחדשות העירונית בישראל. מדובר בתוכנית ששינתה בפועל שכונות שלמות, יצרה עשרות אלפי דירות חדשות, חיזקה מבנים ישנים והעניקה מיגון לאוכלוסייה רחבה, הישג שלא ניתן להמעיט בערכו. עם זאת, חשוב לזכור שתמ"א 38 הייתה בראש ובראשונה כלי תכנוני כלכלי, ולכן הצליחה בעיקר במקומות שבהם הייתה היתכנות ברורה".
קידר מוסיף כי "המעבר המבורך וההדרגתי מפרויקטים של חיזוק ותוספת להריסה ובנייה משקף את הצורך בתכנון איכותי יותר, בתוספת משמעותית של יחידות דיור ובניצול נכון של הקרקע, ומדגיש עד כמה הוודאות התכנונית ולוחות הזמנים קריטיים להצלחת פרויקטים כאלה. לקראת העידן שאחריה, האתגר המרכזי הוא לא עצם החלפתה אלא יצירת מסגרת ברורה, עקבית ויעילה, שתאפשר ליזמים להמשיך לקדם התחדשות עירונית בקצב גבוה ובאיכות גבוהה, תוך שיתוף פעולה אמיתי עם הרשויות המקומיות בזמן סביר".
"נולדה בחטא"
אם שואלים את שמאי המקרקעין אוהד דנוס, תמ"א 38 נולדה בכלל בחטא. "כל מטרתה הייתה בפועל הפרטת שירותי החיזוק בישראל", הוא טוען. "המדינה, שלא יכלה ולא רצתה להתמודד עם הסיכון לקריסת מבנים עקב רעידת אדמה, המציאה פטנט ייחודי — איך נשמור על בניין מקריסה? נוסיף עליו עוד 2.5 קומות ונחזק אותו על הדרך. העובדה שבתוכנית מתאר ארצית מתכננים מגרשים ברמה מפורטת מעל הראש של הרשויות המקומיות הטרידה את משרד המשפטים, מינהל התכנון וקומץ מהנדסי ערים, שיזמים זריזים ולא גדולים החלו לאתגר את המערכות שבאחריותם בבקשות להיתרי בנייה".
מנכ"ל מדלן טל קופל צילום: אורית פניניטל קופל, מנכ"ל מדלן: "בעתיד הנראה לעין לא יהיה תחליף לתרומתה העצומה של התוכנית להתחדשות העירונית בישראל. נראה שתמ"א 38 לנצח תהיה הבסיס, או לפחות נקודת ההשוואה, לכל תוכנית שתבוא אחריה"
לדבריו, "בהמשך תמ"א 38 שונתה בתיקונים 1, 2 ו-3, כשנוספה האפשרות להרוס מבנים ולבנות אותם מחדש בזכויות בנייה מוגברות. השוק החופשי למד לעבוד, ובחלק מהערים היא הפכה למגיפה המגדלת בניינים הצמודים זה לזה באופן לא ראוי ויוצרת בעיות תחבורתיות ותשתיתיות. בשלב הזה ההצדקה כבר לא הייתה רעידות אדמה כי אם איום טילים, סיוע למלחמה במחיר הדיור, הגדלת היצעים באזורי ביקוש ועוד".
ביחס לנתונים אומר דנוס כי "במבט ראשון הנתונים נראים מרשימים: כ-10,000 בקשות להיתרי בנייה עבור תוספת של כ-150 אלף יחידות דיור. מדובר בכ-7,500 יחידות דיור חדשות לשנה בממוצע, שהן 10%-15% מההיצע הדרוש. אולם, רק כמחצית מהבקשות הגיעו להיתר חתום (כ-3,750 דירות לשנה בממוצע), כמחצית מהן כבר מאוכלסות (כ-2,000 דירות בשנה). המשמעות היא שמדובר בפתרון לא כזה מוצלח אם 50% מהבקשות נופלות בדרך, שכן כנראה מבחינה תכנונית או כלכלית לא ניתן היה להמשיך או בשל קשיים נוספים כמו התנגדויות דיירים".
"2,000 דירות חדשות בשנה בממוצע זה מספר זעום ביחס להיצע הנדרש מדי שנה של כ-65 אלף דירות חדשות. רק בעשור האחרון תמ"א קיבלה תאוצה, כששיעור של כ-80% מהבקשות הוגשו בעשור זה. לגבי האכלוס המצב גרוע יותר, כמעט 100% אכלוס בעשור האחרון לבדו, מה שמלמד על עשור שלם אבוד (2014-2005). לא פחות מכ-85% מהדירות שאוכלסו הן בערי המרכז והשרון עם יוצאת דופן אחת, ירושלים. וכך נראה כי תמ"א 38 במהלך כלל שנותיה הייתה תוכנית לדירות לעשירים בעיקר, העמיקה פערים והעשירה את אלה שכבר יש להם".
"לא מיתנה את מחירי הדיור"
דנוס מסכם: "התוכנית לא עמדה ביעדיה, לא הצליחה להביא לחיזוק משמעותי בכל רחבי המדינה, לא הגדילה היצע שיסייע למתן את עליית מחירי הדיור ולא היוותה מכשיר ראוי לצדק חלוקתי. אבל חשוב לומר שלולא תמ"א 38, המציאות הייתה היום קשה ומורכבת יותר. גם החלופה לתמ"א 38 כנראה תסבול מאותם חוליים, כי בסוף הכלכלה היא זו שתמיד מנצחת. אזורי הביקוש ימשיכו להיות יעד ליזמים ומי שישלם יהיה המרחב הציבורי ואנחנו שאמורים ליהנות ממנו. ההצלה היחידה יכולה להגיע מתוכניות ההתחדשות העירונית המתחמיות, (פינוי בינוי), שם יש יותר יחידות דיור, שינוי חברתי לדיירים ותכנון עירוני כוללני יותר".
ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית אומרים כי לצד הישגים משמעותיים בתמ"א 38 ובהתחדשות מתחמית, הרשות מקדמת בשנתיים האחרונות גם תוכניות מגרשיות כחלופה לתמ"א 38, ומממנת ומלווה אותן באופן פעיל. כיום מקודמות או מיושמות תוכניות חלופיות ב-15 רשויות מקומיות, מהן 7 כבר אושרו, 2 נוספות לקראת אישור, והיתר בשלבי קידום מתקדמים.
השמאי אוהד דנוס: "התוכנית לא עמדה ביעדיה, לא הגדילה היצע שיסייע במיתון עליית מחירי הדיור ולא היוותה מכשיר ראוי לצדק חלוקתי. אבל חשוב לומר שלולא תמ"א 38 , המציאות הייתה היום קשה ומורכבת יותר"
"באשר לנתונים המופיעים בפרסומים שונים, קיימים פערים הנובעים ככל הנראה מהבדלי מתודולוגיה. הנתונים הרשמיים של הרשות, כפי שמשתקפים בדו"ח השנתי, מצביעים על הצלחה רחבה בכלל מסלולי ההתחדשות, ואנו מעריכים כי מגמה זו תימשך גם בכלים החדשים", נמסר.
עוד אומרים שם כי "במקביל, ההתחדשות העירונית מתרחבת בהדרגה גם ליישובי מעגלי הביקוש השני והשלישי, ואף לפריפריה. עם זאת, לא בכל מקום קיימת היתכנות כלכלית, ומימוש חלק מהמתחמים תלוי בסיוע בהשלמת כדאיות כלכלית. הרשות פועלת באופן שוטף לשיקוף צרכים אלו, בשיתוף פעולה עם יתר הגורמים הרלוונטיים בממשלה, על מנת שיקבלו מענים הולמים במסגרת קביעת סדרי העדיפויות התקציביים".
פורסם לראשונה: 00:00, 23.12.25
