מי צריך פיקוח על הבנקים?
רשויות מאוחדות לפיקוח על המערכת הפיננסית והכספית כולה פועלות כיום בעשרות מדינות בעולם. בראש המטרות של הרשות מוצב תמיד הסיוע לצרכן, ההגנה על הלקוח. השאלה האם ריכוזיות גבוהה מועילה או מזיקה לבנקאות טרם הוכרעה, אך השאלה האם לטובת הכלל עדיף לקוח בנק מושכל ועירני על לקוח בנק כנוע וחסר בינה הוכרעה מזמן
מי צריך פיקוח על הבנקים? פחות ופחות מדינות. האחרונה שביטלה את מוסד המפקח על הבנקים היא זו שנפשנו יוצאת אליה: אירלנד. המהפך קרה שם לפני שנה, עם כינונה של הרשות האירית להסדרת שירותים פיננסיים. הרשות החדשה, המאגדת תחת גג אחד את כל הרגולציה של שוק ההון, הפקיעה את הפיקוח על הבנקים מידי הבנק המרכזי של אירלנד, שמושבו בדאבלין. היא גם הפקיעה ממשרדי הממשלה האחרים את סמכויות הפיקוח וההסדרה בשווקים הפיננסיים השונים - ביטוח, בורסה, ניירות ערך, עמלות, כרטיסי אשראי, הגבלים עיסקיים - ומיזגה הכל לתוך מנגנון אחד ויחיד.
כארבע שנים לפני אירלנד נעשה אותו מהלך בבריטניה. בנק אוף אינגלנד, מוותיקי הבנקים המרכזיים של אירופה, נאלץ לוותר על המדור לפיקוח על הבנקים ולהעביר את סמכויותיו לרשות לשירותים פיננסיים, שהקימה ממשלת לייבור. היא החליפה את גופי הפיקוח וההסדרה הרבים שפעלו בברכת ממשלת הוד מלכותה ומטעמה. התהליך נשלם בימים אלה, כשסמכויות הרשות לשירותים פיננסיים הורחבו למגזרים נוספים של שוק הכספים הבריטי, שהוא לאין שיעור יותר מגוון ומקוטע מהישראלי.
הבריטים והאירים לא לבד. רשויות מאוחדות לפיקוח על המערכת הפיננסית והכספית כולה פועלות כיום בעשרות מדינות בעולם. ריכוז הסמכויות נמצא יעיל ומועיל.
אבל השינוי אינו בעיקר מוסדי ואף לא מנגנוני. הוא תפיסתי. בראש המטרות של הרשות לשירותים פיננסיים מוצב תמיד הסיוע לצרכן, ההגנה על הלקוח. "כרגולטור בלעדי של השירותים הפיננסיים, תפקידנו העיקרי הוא לסייע לצרכנים לקבל החלטות מושכלות בענייניהם הכספיים", נאמר בהצהרת הכוונות של הרשות האירית לשירותים פיננסיים. כך גם ברשויות דומות במדינות אחרות: בסדר העדיפויות שלהן נמצאת הדאגה לצרכן במקום הראשון, המוביל.
התפיסה שמאחורי הגישה הצרכנית אומרת: הלקוח בעל הידע, העומד על זכויותיו, הוא המפקח הטוב יותר. העוצמה של מיליוני הלקוחות גוברת על כל הוראה שמסוגל להנפיק פקיד פיקוח כזה או אחר. על כן הרשויות לשירותים פיננסיים שמו לעצמן כיעד ראשון במעלה לחנך את הלקוחות של הבנקים המסחריים, של הבנקים למשכנתאות, של חברות הביטוח, של הברוקרים בבורסה ושל האנליסטים המפיצים את המלצותיהם ברבים. מתן השכלה פיננסית בסיסית לאזרחים, כדי שהם יוכלו לדאוג כראוי לענייניהם הכספיים, עולה בדחיפותו ובחשיבותו על כל שירות ציבורי אחר של הרשות לשירותים פיננסיים.
כשהפיקוח על הבנקים באירלנד היה מחלקה בבנק מרכזי, הוא התמקד בעיקר בפרסום עוד ועוד הוראות לבנקים ולמוסדות פיננסיים. כשהפיקוח התמזג לתוך הרשות לשירותים פיננסיים, הוסט הדגש לפרסום חוברות הדרכה ללקוחות. כי השאלה האם ריכוזיות גבוהה מועילה או מזיקה לבנקאות טרם הוכרעה, אך השאלה האם לטובת הכלל עדיף לקוח בנק מושכל ועירני על לקוח בנק כנוע וחסר בינה הוכרעה מזמן.
הדרכת הצרכן מעל לכל
מה עושות הרשויות לשירותים פיננסיים להשגת מטרתן? קודם כל, הן לא ממתינות בשילוב ידיים לקבל פניות מהציבור, אלא יוזמות פעילות ענפה של הדרכה מכוונת. חוברות הדרכה בנושאים כספיים בסיסיים מופצות במיליונים ובעשרות מיליונים של עותקים - חלקם בדואר, חלקם כמוספים לעיתונים, חלקם בתוך המוסדות הפיננסיים עצמם. יש חוברת המלמדת את הלקוח כיצד לקרוא דף חשבון וחוברת המסבירה לו כיצד לחשב תשואה בקרן נאמנות וחוברת המזהירה אותו מפני סיכונים בבורסה וחוברת המפרטת לו איך לעמוד על המקח בקבלת משכנתא ואיזה מסלול פנסיה מתאים למי.
הרשויות להסדרת השירותים הפיננסיים מכינות גם תוכנות לימוד מיוחדות להכרת רזי החיסכון הבנקאי, מכנסות ימי עיון למורים, מפרסמות מודעות מאירות עיניים באמצעי התקשורת, משווקות במחירים סמליים תקליטורים לניהול פיננסי ביתי ועוד ועוד.
כך, אין עוד בבריטניה או באירלנד או באוסטרליה או בשווייץ או בגרמניה או בפולין מצב שבו מפקח על הבנקים יאמר בפומבי שהוא מצטער על כך שהציבור לא יודע לקרוא דף חשבון פשוט של הבנק. הפיקוח על הבנקים מוזג לתוך הרשות לשירותים פיננסיים, והרשות מבינה שתפקידה לא להביע צער אלא לחולל שינוי.
הרשות הבריטית לשירותים פיננסיים פועלת, כאמור, משנת 2000, אך תחילתה באוקטובר 1997, כשנחתם מסמך ההבנות בין הבנק המרכזי של בריטניה לבין משרד האוצר הבריטי. במסמך הוגדרו תחומי המעורבות והפיקוח של הרשות הפיננסית החדשה; מה עובר אליה ומה נשאר בבנק. בטיפולו של הבנק המרכזי נשאר התחום הרחב של שמירה על יציבותה של כל המערכת הפיננסית. לטיפולה של הרשות החדשה הועברו העניינים הנוגעים ללקוח, לחוסך, למשקיע, לעובד, למעסיק, למבטח, למבוטח.
המודל הבריטי הועתק, לאור הצלחתו, בעשרות מדינות. ואצלנו? גורם בכיר בבנק ישראל אמר לי: זה היום באופנה להקים רשות לשירותים פיננסיים ולהעביר אליה את הפיקוח על הבנקים. אנחנו בודקים את הנושא.
שר האוצר נתניהו, בהופעות פומביות (גם השבוע), הבטיח לכונן בישראל רשות לשירותים פיננסיים כמו בלונדון.
נחכה ונראה. ממילא כבר חיכינו זמן רב: ההצעה להקים רשות גג אחת לשירותים פיננסיים הועלתה לפני למעלה מעשר שנים על-ידי אריה מינטקביץ', היום יו"ר בנק דיסקונט. היא לא יצאה עד היום אל הפועל. ההסדרה של השוק הפיננסי בישראל עדיין מפוצלת בין גופי פיקוח רבים, כל גוף והביורוקרטיה שלו: בנק ישראל, אגף שוק ההון באוצר והממונה על הביטוח, רשות ניירות ערך, הממונה על ההגבלים העיסקיים. בעבר לא היה תיאום כלשהו בין הגופים; בשנה האחרונה התיאום השתפר.
פעם בשנה מפרסם המפקח על הבנקים סקירה על מערכת הבנקאות בישראל. 250 עמודים מכילה הסקירה אבל רק 4 עמודים ממנה מוקדשים להגנת הצרכן. יש בסקירה מתמטיקה גבוהה, יש בה דיאגרמות מורכבות. את שפתה לא ניתן להבין; בסקירה האחרונה נכתב, למשל: בפירוק התשואה להון מביאים בחשבון את התפתחות התשואה לנכסים של משקל נכסי (רכבי) הסיכון בסך הרכיבים, של הלימות ההון (ההון חלקי נכסי סיכון) ושל הרכב בסיס ההון בקבוצה הבנקאית, המיוצג על-ידי היחס בין ההון לבין ההון העצמי. באמת, מה פשוט ומובן מזה. ממש ניסוח ידידותי לצרכן.
הריכוזיות לא תמיד רעה
את מירב הבקרה שלו מפנה הפיקוח על הבנקים בישראל לנושא הריכוזיות במערכת הבנקאות המסחרית הישראלית: כמה בנקים גדולים פועלים בה ומה חלקם באשראי ובפקדונות. הריכוזיות, אומר שוב ושוב המפקח על הבנקים, היא אם כל חטאת בבנקאות. בגללה הריבית גבוהה, העמלות יקרות, המערכת לא יציבה ועוד ועוד.
הפיקוח על הבנקים לא מדייק. מדדי הריכוזיות בישראל אכן גבוהים, אך לא חריגים. במחקרי הבנקאות האחרונים, הן של הבנק הבינלאומי לסילוקין בשווייץ והן של המכון הלאומי למחקר כלכלי בארה"ב, לא נמצא קשר סטטיסטי מובהק בין ריכוזיות לבין גובה העמלות של הבנקים. מה כן התגלה?
כמה ממצאים חשובים:
- ככל שהבנקאות יותר ריכוזית, כך קטנה הסכנה למשבר פיננסי וליציבות.
- ככל שמוטלות פחות מיגבלות של רגולציה על הבנקים, כך קטנה הפגיעות של הבנקים לזעזועים.
- אין מנוס מצמיחה של קונגלומרטים ענקיים, שירכזו תחת גג אחד מגוון של שירותים פיננסיים: בנקאות, ביטוח, פעילות בורסאית, השקעות, משכנאות, מימון חוץ.
- כדי למצות את יתרונות היעילות, לבנק מסחרי לא מספיק להיות גדול בארצו. הוא צריך להתפתח מחוץ לגבולות ארצו; גם נתח שמן של שוק הבנקאות המקומי כבר לא מספק את הרווחיות הנאותה, נאמר במסקנות אחד המחקרים.
- הפיקוח על הבנקים בישראל מתגאה, ובצדק, במחלקה לטיפול בפניות הציבור. עבודה יפה עושה המחלקה, אך מה עם הציבור שלא פונה, כי אינו מודע לזכויותיו? מי יחנך אותו לנהוג בתבונה בכספו? העיתונות והיא לבדה?
כאמור, נחכה ונראה.
לפנייה לכתב/ת 
יואב להמן. מיותר?
מומלצים
