מי בוחר את השופטים ובאיזה רוב

רקע

שלושת שופטי בית המשפט העליון, מהווים שליש מחברי הוועדה לבחירת שופטים, שהיא בת תשעה חברים. במשך קרוב ל-60 שנה ניתן היה לקבל החלטות בוועדה ברוב רגיל (5 מתוך 9) וזאת גם בבחירת שופטים לעליון. במציאות, היוו השופטים קבוצה דומיננטית, שהיתה לה השפעה מכרעת על המינויים לעליון.

היו לכך שתי סיבות מרכזיות. האחת, אף שהשופטים היוו שליש בלבד מהוועדה, הם פעלו כמעט תמיד כגוף אחד ("בלוק"). לפיכך די היה עליהם לצרף שני חברים נוספים (אחד מחברי הכנסת או אחד או יותר משני חברי לשכת עורכי הדין החברים בוועדה) כדי להשיג רוב. הייתה לכך סיבה מרכזית נוספת - מעמדם הציבורי של בית המשפט העליון ושל נשיאו היה כה איתן עד שהחברים האחרים בוועדה נהגו כמעט תמיד לקבל את עמדתם. מה גם שהיה ברור שבכל מאבק ציבורי בין השופטים לבין עורכי הדין והפוליטיקאים, תהיה יד השופטים על העליונה.

כך אירע, למשל, שבתקופת כהונתו של אהרן ברק נבחרו לבית המשפט העליון 11 שופטים. לא פחות מ-10 מהם ביוזמת העליון. רק אחד מהם (השופט אדמונד לוי) הגיע לעליון ביוזמת שר המשפטים. אולם במחצית השנייה של כהונתו של ברק חלה תפנית, כאשר החלה ירידה משמעותית במעמדו של בית המשפט העליון ובאמון הציבור בו, והדבר השתקף במשאלי דעת קהל.

לירידת האמון בעליון היו להערכתי שני גורמים. האחד, כניסת העליון לתחומים פוליטיים ("הכול שפיט") ובעיקר פסיקתו בתחום הביטחוני, למשל, פסילת "נוהל שכן" וחיובה של המדינה להחזיר ללבנון שבויי חיזבאללה שריצו את מאסרם, למרות היעדר כל מידע על רון ארד (פס"ד "קלפי המיקוח"). הגורם השני לערעור האמון בעליון היה מדיניות המינויים, כאשר החלו להתעורר ספיקות האם השיקולים במינויים הם ענייניים גרידא.

במקביל, כניסת בית המשפט לתחומים הפוליטי והביטחוני הגבירו עד מאוד את העניין של הפוליטיקאים במינויים לעליון, שעה שהירידה במעמדו הציבורי של העליון אפשרה לפוליטיקאים להתמודד עימו בנושא זה.

משבר המינויים

המשבר פרץ לאחר שבסוף שנת 2004 פרשה מפלגת "שינוי" ממשלת שרון, וציפי לבני מונתה שרת המשפטים במקומו של טומי לפיד. לבני ביקשה למנות את רות גביזון, משפטנית מהשורה הראשונה, לעליון. נשיא העליון, אהרן ברק התנגד. שני הצדדים עשו מאמצים לגייס רוב לעמדתם בוועדה. המאבק גלש לתקשורת. שופטים בדימוס התייצבו לצד העליון ונטלו חלק במאבק התקשורתי, אולם לפתע הסתבר שהתקשורת משמיעה גם קולות אחרים ואיננה נוהה אחר העליון (אני עצמי תמכתי בפומבי בלבני בהתמודדות זו). בסופו של דבר לא כונסה הוועדה לבחירת שופטים, ובבחירות שהתקיימו בשנת 2006, זכתה קדימה בראשות אולמרט וחיים רמון התמנה שר המשפטים.

מינויה של גביזון סוכל, אולם מינויים לעליון (וגם לערכאות אחרות) לא נעשה. התקווה, ששררה כנראה בעליון, ששר המשפטים החדש יהיה נוח יותר בעניין מינויים, התבדתה. בין רמון לברק לא הושגה הבנה וועדת המינויים לא כונסה. בינתיים, בספטמבר 2006, פרש ברק מתפקידו, כשהוא מותיר אחריו את בית המשפט העליון במשבר עמוק. מתוך תקן של 15 שופטים בעליון, רק 10 תקנים היו מאויישים על ידי שופטים במשרה מלאה (להם צורפו שניים במינוי זמני).

דניאל פרידמן ודורית בייניש(צילום: חיים צח)

בפברואר 2007 מוניתי שר משפטים. כידוע היו לי לא מעט מחלוקות עם הנשיאה החדשה של העליון, דורית ביניש, אולם הדבר לא מנע ממני לחדש את ישיבות הוועדה לבחירת שופטים ששבה להתכנס לאחר הפסקה של שנים, וכך מונו שופטים לכל הערכאות, ובין היתר מונו לעליון שני שופטים מהשוק הפרטי, חנן מלצר ויורם דנציגר.

התיקון לחוק

באותם ימים הייתה בכנסת הצעת חוק של גדעון סער (שהיה אז באופוזיציה) שלפיה לצורך בחירת שופטי לעליון יידרש רוב מיוחד בוועדה לבחירת שופטים (7 מתוך 9). להערכתי לא ניתן היה להעבירה ללא תמיכה כזו מצד שר המשפטים. היססתי זמן רב אם יש מקום לתמוך בה. בסופו של דבר החלטתי לעשות זאת, ובשנת 2008 עברה ההצעה בתמיכת הקואליציה וחלקים נרחבים באופוזיציה. למיטב ידיעתי, אהרן ברק התנגד לשיטה החדשה.

השיקולים המרכזיים הנוגעים לבחירה בין שתי האפשרויות (בחירה ברוב רגיל או ברוב מיוחד) הן שבחירה ברוב מיוחד מעניקה זכות וטו על כל מינוי לעליון לבית המשפט העליון (שיש לו 3 נציגים בוועדה), לשר המשפטים (שכרגיל יכול לגייס 3 קולות) וגם לכל קבוצה של 3 חברי ועדה שיתאגדו יחד. בכך נוצר "איזון כוחות" שניתן לראותו כיתרון העיקרי של השיטה. הוא מאפשר לשר משפטים למנוע מינויים לא רצויים בעיניו (אבל מצב זה מאפשר לעליון למנוע מינויים בתקופה של שר משפטים "לעומתי" ולהמתין עד שיבוא שר מהשפטים שיקבל את עמדתם בעניין מינויים).

החסרונות של שיטת הרוב המיוחד הם שקיים סיכון למבוי סתום, כלומר לכך שלא יתמנו שופטים במשך תקופה ארוכה, והעיכובים בבית המשפט העליון, שגם עכשיו חורגים מהסביר, יגדלו עוד יותר (עם זאת ראינו שגם בשיטה של רוב רגיל עלול להיווצר מבוי סתום, אך הסיכון לכך יותר קטן). לפיכך ברור שאם בשיטת הרוב המיוחד נוצר מבוי סתום במשך תקופה ארוכה מידי, אין מנוס אלא לחזור לשיטת הרוב הרגיל.

הבעיה הנוספת של שיטת הרוב המיוחד נעוצה בכך שהיא מחייבת "דילים". ברק כתב באחד מפסקי דינו כי "דיל" למינוי שופטים מנוגד לתקנת הציבור ובטל. אמנם, "דילים" ייתכנו גם בשיטה של רוב רגיל, אך הם אינם הכרחיים ואין קושי לתאר מצבים שבהם נוצר רוב רגיל למועמד ללא שום "דיל" וללא מתן הבטחות כלשהן לתומכים בו.

לעומת זאת, בשיטה של רוב מיוחד כמעט שאין מנוס מהם. אפשר לראות בכך צד חיובי (כל צד זוכה למנות חלק מהשופטים), אבל התוצאה היא ראשית, שבמסגרת "דיל" יוכל צד אחד, המעוניין מאוד במועמד שאולי איננו כל כך מוצלח, להעבירו, ואילו הצדדים האחרים יאלצו להשלים עם מועמד זה, אחרת לא יוכלו להעביר את מועמדיהם. שנית, כמעט שאין אפשרות למנות בשיטה זו שופט יחיד (כאשר מתפנה מקום אחד בלבד). התוצאה היא שבכל פעם יש צורך למנות קבוצה גדולה של שופטים, על מנת להשביע את רצון כל הקבוצות. לשם כך ממנים שופטים "מראש", כלומר גם למקומות שעדיין לא התפנו, נוהל שחוקיותו מוטלת בספק. אבל הואיל ושופטי העליון מעורבים במינויים כאלה, הסיכוי לפסול את השיטה הזו, למרות בעיותיה, נראה קלוש.

סיכום

השיטה לבחירת שופטים, ומעורבות השופטים בה טעונה בחינה מחדש נוכח שינוי צביונו של בית המשפט העליון ומעורבותו בנושאים פוליטיים ובפסילת חוקי הכנסת. יש להניח שהדבר לא ייעשה בקרוב. השאלה הבוערת היא הרוב הדרוש בוועדה לבחירת שופטים לשם מינוי בעליון. לשתי השיטות, שיטת הרוב הרגיל ושיטת הרוב המיוחד יתרונות וחסרונות.

במצב הנוכחי ולאחר שעברנו, לפני 8 שנים, לשיטת הרוב המיוחד ראוי להתמיד בה לפחות פרק זמן נוסף, בתנאי שהדבר מעשי. אבל אם יסתבר שהיא מובילה למבוי סתום, כך שלא ניתן למנות שופטים, וכתוצאה מכך ייפגע תפקודו של בית המשפט העליון, והסחבת בו, שהיא כבר כיום בעייתית, תחמיר, לא יהיה מנוס מחזרה לשיטת הרוב הרגיל.

הכותב הוא שר המשפטים לשעבר