בנק ישראל בביקורת על תוכנית נתניהו: הגדלת תקציב הביטחון מנוגדת להחלטות הממשלה

בסקירה העוסקת בהתפתחויות התקציביות בשנתיים האחרונות והתוואי הצפוי לשנים הקרובות, מותח בנק ישראל ביקורת על תוכנית תקציב הביטחון שהציג ראש הממשלה בשבוע שעבר. כזכור, התוכנית של ראש הממשלה בנימין נתניהו המכונה "תפיסת הביטחון 2030", תגדיל את תקציב הביטחון בכ-3-4 מיליארד שקל בשנה. המשמעות לשנת 2019, שעבורה אושר תקציב בכנסת לפני חמישה חודשים, היא הגדלת הגירעון, לפי היועץ הכלכלי הבכיר של ראש הממשלה, אבי שמחון.

"יש להגדיר מקורות מימון יציבים ושקופים"

לפי אנשי המקצוע באוצר, כדי לעמוד בהגדלה תקציבית זאת, אותה הם מעריכים בסכום של 4 מיליארד שקל בשנה, יש לבחור מבין כמה חלופות, ובהן הגדלת הגירעון, שבתקציב שאושר עומד ב-2019 על 2.9%, לעבר שיעור של 3.4%-4%. חלופות נוספות הן הגדלת תשלומי המס שיוטלו על האזרחים, התייעלות מערכת הביטחון וקיצוץ תקציבים ממשרדים אחרים ובכלל זה התוכניות החברתיות שאושרו בתקציב 2019, כולל העלאת קצבת הנכים, רפורמת הסיעוד ותוכנית החינוך לקיצור חופשות התלמידים.

בסקירתו טוען בנק ישראל כי "ההצעה להגדיל בעשור הקרוב את תקציב הביטחון בהתאם לגידול התוצר אינה מתיישבת עם מתווה הפחתת הגירעון, החלטות הממשלה על הרחבת השירותים החברתיים, תוכניות הרווחה וההשקעות בתשתיות, והעדפת הממשלה שלא להעלות את שיעורי המס".

נגידת בנק ישראל ושר האוצר. הסכמה חד פעמית?(צילום: אלכס קולומוסקי, מוטי קמחי)

בנק ישראל טוען כי אם יאומץ מתווה כזה להוצאות הביטחון, יש להגדיר לו מקורות מימון יציבים ושקופים ולהבהיר מהן ההתאמות שיבוצעו עבורו. בבנק המרכזי מזכירים כי הגירעון בתקציב המדינה לשנת 2017 הסכתם בכ-1.9% מהתוצר – נמוך משמעותית מיעד הגירעון שנקבע בתקציב ל-2.9% מהתוצר, וכי יחס החוב לתוצר ירד לכ-60%. מדובר בשנה השלישית ברציפות בה הגירעון היה ברמה זו.

עוד טוען בנק ישראל כי במידה שימומש המתווה התואם את הכרזת ראש הממשלה על כוונה לשמור על משקל הוצאות הביטחון בתוצר ברמה גבוהה מזו שנקבעה בתקציב 2019 עד שנת 2030, ישתנה התוואי הכמעט רצוף של הפחתת היחס בין הוצאות הביטחון לתוצר מאז 1985, ושל ירידת משקל הוצאות הביטחון מסך ההוצאה הציבורית.

התפתחויות אלה תמכו בהפחתת שיעור הריבית על החוב הממשלתי והיו גורם חשוב, לדברי בנק ישראל, בשיפור דירוג האשראי של ישראל על ידי סוכנות דירוג האשראי S&P לפני כשלושה שבועות. בנוסף, הגירעון הנמוך ב-2017 הושג בזכות הכנסות חד פעמיות לא צפויות של כ-12 מיליארד שקל בעקבות מבצע מס הדיבידנד וההכנסות מעסקת מכירת מובילאיי.

בניכוי ההכנסות החד-פעמיות, הגיע הגירעון לכ-2.9% מהתוצר. בשנים 2018-2019 צפוי הגירעון בתקציב לגדול ל-2.9% מהתוצר, בהתאם ליעד הממשלתי.

"פוגעים באמינות ההוצאה האזרחית"

בתקציב 2019, כמו בתקציבים קודמים, הגדילה הממשלה את מגבלת ההוצאה ואת תקרת הגירעון בשיעור ניכר. לדברי בנק ישראל, "אמנם הרחבת ההוצאות צמצמה מעט את הפער בשיעור ההוצאה האזרחית בין ישראל לממוצע ה-OECD, אבל הלחצים שנובעים מרמתה הנמוכה משתקפים בהחלטות על הוצאות נוספות שממצות כבר עתה את מגבלת ההוצאה לשנים הקרובות, ובאימות מעקפים של מגבלת ההוצאה".

עוד טוען בנק ישראל כי העלאת מגבלת ההוצאה ותוואי הגירעון שוב ושוב בשנים האחרונות פוגעת ביעילותם כעוגנים לתכנון הרב-שנתי של הממשלה. כמו כן נטען שבשנים האחרונות מתרחב השימוש במימון צעדי מדיניות באמצעות מכירת קרקעות מדינה על ידי רשות מקרקעי ישראל והנפקת אג"ח על ידי חברות ממשלתיות כאשר הפירעונות ממומנים על ידי המדינה, ובכך מוחרגות הוצאות אלה ממגבלת ההוצאה ומתקרת הגירעון. הרחבת תופעה זו, לדברי הבנק, פוגעת בהצגת התמונה התקציבית ובתהליכי קביעת סדרי עדיפויות.

בנק ישראל מותח גם ביקורת על תופעת לוואי של השימוש בנומרטור. הנומרטור הוא כלי תקציבי שאוסף תחזיות הוצאה והכנסה לשנים הקרובות ומחייב את משרדי הממשלה לא לחרוג מהמסגרת התקציבית שלהם בראייה רב-שנתית.

בנימין נתניהו בישיבת הממשלה(צילום: רויטרס)

לדברי בנק ישראל, הנומרטור הוא כלי חשוב ובעל פוטנציאל להגדלת השקיפות התקציבית ולשיפור התכנון לטווח הבינוני, אולם מאז הפעלתו "החלה הממשלה להשתמש במעקפים חשבונאיים ומשפטיים שונים המקטינים משמעותית את תועלתו, כגון הגדרת תוכניות ארוכות טווח באופיין כהוראות שעה, קביעת קיצוצים רוחביים בהיקף ניכר בעוד מספר שנים ללא פירוט אילו תוכניות יבוטלו והרחבת השימוש בהוצאות חוץ תקציביות הממומנות על ידי מכירת קרקעות או רישומן של הוצאות כאלה בתקציב בפיגור".

בהתייחס לתקציב 2019 מעיר בנק ישראל כי פריצת מגבלת ההוצאה והעלאת יעד הגירעון הצטרפו לרצף של שינויים כאלה בשנים האחרונות, המשקפים את הפער בין עלות השגת יעדי הממשלה בתחומי הרווחה, החברה והביטחון לבין רמת ההוצאה שקובעת המגבלה.

הבנק קובע כי הסיבה המרכזית לקושי של הממשלה לעמוד במגבלת ההוצאה היא המשקל הנמוך של ההוצאה האזרחית בישראל בתוצר בהשוואה כמעט לכל המדינות המפותחות. זה מורגש בעיקר מאז 2012, כשהממשלה החלה לנסות לצמצם את הפערים ממדינות אלה באיכות השירותים והתשתיות, ובכיסוי שמספקת מערכת הרווחה.

אולם קידום תוכניות חדשות נתקל בחסם, שכן הגידול בהוצאות שמאפשר הכלל מספיק בעיקר לגידול הטבעי בהוצאות שנוצר עקב גידול האוכלוסייה ועליי השכר הריאלי. על מנת להתגבר על כך מתקצבת הממשלה תוכניות לשנים שמעבר לתקציב בנוכחי, אולם כשמגיע הזמן לממש אותן נוצר לחץ לפרוץ את מגבלת ההוצאה.

"תהליך זה פוגע באמינות כלל הגדלת ההוצאה האזרחית, בתרומתו כעוגן לתכנון ארוך טווח של התקציב, וביעילות הביצוע של תוכניות הממשלה שנדחות שוב ושוב, נפרשות באופן לא אופטימלי ולעתים גם מבוטלות במסגרת תהליך התכנסות התקציב", נכתב בסקירה.