כך נוצר משבר החשמל: חוסר התייעלות, חובות תופחים ושכר מנופח

חוות דעת שמפרסם היום (ד') מבקר המדינה שופכת אור חדש על משבר החשמל של הימים האחרונים; לו היו יוצאות לפועל הוראותיו של חוק משק החשמל משנת 96' - הצרכנים בישראל היו נהנים היום מתחרות בין חברות שונות שמייצרות ומספקות להם חשמל. בפועל, חברת החשמל עדיין מהווה גוף מונופוליסטי, שחולש על ייצור, הולכת וחלוקת החשמל ברחבי המדינה, ושחובותיו הולכים ותופחים במקביל.

דוח המבקר - כתבות נוספות 

גם המבקר מתלונן על הדואר: ניהול בעייתי ובזבזני

דו"ח המבקר: התקשרויות פסולות עם יועצים בתעשייה האווירית

מבקר המדינה: הממשלה לא מטפלת מספיק ביוקר המחייה   

דו"ח המבקר: על רשות המסים להחזיר מיליארדים לציבור   

בחוות הדעת מצוין, כי חוק משק החשמל קבע שינויים מבניים בחברת החשמל במטרה להבטיח תחרות בשוק לטובת הצרכנים ולהקטין את עלויות החברה, במטרה לשפר את מצבה הכספי הרעוע. בין עיקרי החוק נקבע כי פעילות החברה תפוצל למספר חברות נפרדות. כמו כן כלל החוק את הקמת רשות החשמל כאחראית להסדרת הרישיונות וקביעת התעריפים.

המבקר בחן את משק החשמל בהתייחס לפעילותם של רשות החשמל, חברת החשמל, משרד האנרגיה, הממונה על השכר ואגף התקציבים באוצר, וכן רשות החברות הממשלתיות. הוא מצא, כי הרפורמות ותוכניות ההתייעלות שגובשו על ידי גופים אלו לאורך השנים וכללו קיצוץ מאסיבי בהוצאות התפעול של החברה ובעיקר במצבת העובדים ובעלות העסקתם - לא יצאו לפועל בשל היעדר הסכמות בינם לבין עצמם ומול ארגון העובדים. עוד הוא קובע, כי המלצות ועדות ההיגוי שהקימה הממשלה לנושא –התרחקו עם הזמן מהתכלית לשמה חוקק החוק – הבטחת תחרות.

צוות ההיגוי האחרון, שגובש לביצוע רפורמה במשק החשמל - פרסם טיוטת המלצות במרס 2014. במקביל - הנהלת החברה ונציגי הממשלה החלו במו"מ עם ההסתדרות וועד העובדים בדבר ההשלכות עך זכויותיהם. מו"מ זה נקלע למבוי סתום, כשבמקביל הודיעה רשות החברות הממשלתיות כי עבודת צוות ההיגוי הופסקה. נכון להיום מחזיקים העובדים בסכסוכי עבודה מול החברה סביב תוכנית ההתייעלות המתוכננת, וייתכן שמאבקים אלה באו לידי ביטוי בשעות הראשונות של הסופה האחרונה, כשנשמעו טענות שהם נקטו בשביתה איטלקית.

"משק החשמל בישראל הוא משק ריכוזי המופעל ברובו על ידי מונופול - חברת החשמל - המייצרת את רוב החשמל, מוליכה ומחלקת חשמל באופן בלעדי לצרכנים במדינה", מציין המבקר. "ממשלות ישראל לא הצליחו במשך כ-18 שנים ליישם את תכלית חוק משק החשמל ולבצע שינוי מבני במשק החשמל ובחברת החשמל וליצור תחרות בתחום זה".

תיקון נזקי הסופה השבוע במושב בצרה(צילום: אסף קמר )

מצב זה, על פי המבקר, מזיק גם למצבה הכספי הרעוע של החברה, שחובותיה עמדו בדצמבר 2014 על כ-71 מיליארד שקל והיו כ-10.7% מהחוב הציבורי של מדינת ישראל. "הקיפאון שנוצר בקידום הרפורמות במשק החשמל, וכן העיכוב בעדכון תעריפים ואי-יישום תוכנית התייעלות, פוגעים קשות במשק החשמל, בצרכני החשמל ובמצבה הכספי של חברת החשמל", מצוין בדו"ח.

לכתבות נוספות בערוץ הכלכלה בנושא חברת החשמל 

לילה שלישי בלי חשמל ברמת השרון

דו"ח: להוריד שכר עובדי חב' החשמל ב-34%

יו"ר ועד חב' חשמל: "לא יהיה מי שיציל אתכם בסערה"

צוותי היגוי: פקידי ממשלה בפנים, צרכנים בחוץ

חוק משק החשמל קבע כאמור את פיצול פעילויות חברת החשמל והעברתן לחברות נפרדות – בהן חברה לניהול המערכת, חברות לייצור חשמל, חברה להולכה וחברה לחלוקה. החלטת ממשלה משנת 2002 קבעה, כי מכסת החשמל שייצרו יצרני חשמל פרטיים תהיה 20% מכלל החשמל המיוצר במשק – אבל המבקר מציין כי בפועל, חברת החשמל עדיין פועלת כמונופול בכל תחומי משק החשמל.

בין הליקויים העיקריים נקבע, כי משרדי האוצר והאנרגיה ורשות החברות הממשלתיות לא פעלו לבצע את השינויים המבניים שנקבעו בחוק, כולל יישום מתווים שגיבשו צוותי ההיגוי שהקימו לאורך השנים. כך לדוגמא מוזכר, כי עדיין לא הוקמה חברה נפרדת לניהול מערכת החשמל, כאשר חברת החשמל מבצעת את הפעילות הזו ללא רשיון ייעודי.

המבקר מוסיף כי צוותי ההיגוי כללו בעיקר עובדים בכירים של משרדים אלו, ושהמלצותיהם התרחקו עם הזמן מהתכלית לשמה חוקק החוק – הבטחת תחרות. "ראוי היה שהשרים דאז ישקלו לשתף בצוות ההיגוי גורמים המשקפים דעות ואינטרסים של מגזרים שונים, כגון נציגים של צרכני החשמל, ולא רק את נציגי הממשלה הפועלים מצד אחד כמאסדרים (אחראים למתן רישיונות - ב.פ.) בתחומים שונים ומצד אחר כבעלים של חח"י".

עוד מצוין כי טיוטת ההמלצות שהכין צוות ההיגוי האחרון הותירה את מרבית פעילויות ההולכה, החלוקה וייצור החשמל בידי חברת החשמל, באופן שמשמר את מעמדה המונופליסטי. בראש צוות זה  עמד אורי יוגב, שנכנס זמן קצר לאחר מכן לתפקיד מנהל רשות החברות הממשלתיות, והמבקר ממליץ לבחון אם לא רצוי למנות גורם מקצועי אחר במקומו כגורם מקצועי מאזן ובלתי תלוי.

ליקוי מרכזי נוסף עליו מצביע המבקר הוא העובדה, כי לגורמי הממשלה אין עדיין תחשיבים מבוססים בדבר התועלת שהיתה נוצרת למשק ממעבר לשוק תחרותי, או הנזקים שנגרמו בשל אי ישומן של תוכניות ההתייעלות בחברה. המבקר, שהעיר בדו"ח קודם כי יש להכין תחשיב מעודכן, אומד את הנזקים בסכום של 12.4-9.1 מיליארד שקל בשנים 2008-2013.

עלות העובדים המיותרים: 6-4 מיליארד שקל

מרכיב מרכזי בהתייעלות חברת החשמל הוא צמצום מאסיבי בעלויות העובדים. כפי שמודגם, בדצמבר 2005 קבע יועץ חיצוני לרשות החברות הממשלתיות שעל חברת החשמל להפחית 40% מעלויות העבודה, כך שתחסוך כ-800 מיליון שקל בשנה בהתבסס על רמת השכר דאז. דו"חות אחרים הצביעו על שכר גבוה של עובדי החברה בהשוואה לשכר בחברות דומות בעולם.

המבקר מציין, כי בין דצמבר 2007 לדצמבר 2012 אישר דירקטוריון חברת החשמל שלוש תכניות התייעלות. תוכניות אלה לא מומשו על רקע חילוקי דעות קשים גם מול ועד העובדים בדבר התנאים שיקבלו העובדים, וגם מול רשות החברות הממשלתיות והממונה על השכר, שהתנגדו לתשלום פיצויים גבוהים לפורשים במסגרתן.

המבקר מזכיר, כי הממונה על השכר דיווח שתכניות פרישה שיושמו במסגרת הסכמים קיבוציים בחברה, לא צמצמו את עלויות העבודה. זאת, כיון הן העניקו לעובדים שפרשו סכום פיצוי ממוצע בגובה של למעלה מ-2 מיליון שקל לפורש, לא כולל הטבת חשמל חינם למשך כל החיים. לפי עמדת המבקר, ההחלטה בדבר תשלום תנאי פרישה מועדפים לעובדים צריכה להתקבל במסגרת הסדרת כלל השינויים במבנה הארגוני ובשיטות העבודה בחברה.

בחוות הדעת מצוין עוד, כי "הנהלת חברת החשמל והדירקטוריון היו מודעים עוד לפני 2008 לקיומם של 2,500-1,700 עובדים עודפים, ובמאי 2008 העריכו את עלות המשך העסקתם בכ-700 מיליון עד 1 מיליארד שקל בשנה".

משפחה ללא חשמל, השבוע בהרצליה

"משרד האוצר לרבות רשות החברות הממשלתיות, לא אישרו מחד גיסא את תכניות ההתייעלות בשל עלותן הגבוהה, ומאידך גיסא גם לא סייעו לחברת החשמל במציאת פתרונות חלופיים לחוסר התייעלותה. להערכת חברת החשמל, העלות העודפת בגין העסקת העובדים העודפים (ללא ניכוי תשלומי הפרישה לעובדים) הסתכמה בשנים 2013-2008 בכ-6-4.08 מיליארד שקל".

קיצוץ כוח אדם? מספר הבכירים רק גדל

בין היתר מוזכרת תוכנית "מצפן ארגוני", משנת 2008, שנועדה לקצץ את מצבת כוח האדם ב-2,000-2,500, ותוכנית תנופת אור משנת 2011, שכללה פיטורי 400 עובדים. שתי התוכניות הללו לא קיבלו את אישור הממונה על השכר ורשות החברות הממשלתיות, שדרשו לקבוע פיצויים נמוכים יותר לעובדים. על פי המבקר, דברים אלו מעידים על פוטנציאל התייעלות שלא מומש.

"גם אם הסתייגותה של רשות החברות הממשלתיות לאשר את תכנית תנופת אור נבעה מאי-רצון לאשר תנאי פרישה חריגים, היה עליה לסייע למצוא פתרונות למצב הכלכלי הקשה של חח"י - ביודעה כי קיימים 1,700 עובדים עודפים לפחות, אשר העלות העודפת בגין העסקתם (ללא ניכוי תשלומי הפרישה לעובדים) הסתכמה בשנים 2013-2008 בכ-6-4.08 מיליארד שקל; וכי לחברה חובות שהגיעו באותה עת לכ-66.5 מיליארד שקל", נכתב בחוות הדעת. בחברה הסבירו כי בכל פעם נתקלו בקושי ליישום את התוכניות בשל דרישות ארגון העובדים מצד אחד ואי-קבלת האישורים הנדרשים מהגורמים הממשלתיים מאידך.

המבקר מציין עוד, כי בניגוד להוראות תוכניות ההתייעלות שקבעו כי מצבת העבדים הבכירים תקטן בכ-15%, בפועל מספר הבכירים רק גדל. "שינוי זה היה כרוך בתוספות שכר למיניהן והגדיל את הוצאות השכר ל-37 עובדים במעמד בכיר בשנים 2013-2008, בכ-5.6 מיליון שקל במצטבר", מודגם.

לצד זאת נקבע, כי הנהלת חברת החשמל לא ביצעה מעקב נאות בנושא השיפור ביעילות העבודה. המבקר מציין כי החברה לא הציגה לדירקטוריון לקראת נתונים מסודרים שיאפשרו לבחון אם היקפי כוח האדם המאושרים בתכניות העבודה השנתיות, משקפים שיפור כלשהו. "משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון חח"י ולהנהלתה כי היעדר נתונים מהימנים עלול לפגוע בבקרה שהם מנהלים אחר השגת יעדי היעילות המתוכננים בחטיבות חח"י השונות, ובייחוד במיזמי הפיתוח במקטעי הרשת, ועלול לפגוע בניסיונות הייעול שלהם".

המבקר מזהיר מפגיעה בעצמאות רשות החשמל

המבקר מעיר לרשות החברות הממשלתיות, כי היה עליה לגלות מעורבות רבה יותר בחיפוש פתרון לצמצום מצבת העובדים העודפים ולשיפור המצב הכספי של החברה. "נוכח הימנעותה בשנים 2014-2008 מאישור תכניות ההתייעלות, אם בשל עלותן הגבוהה ואם בשל אי-הסכמת ארגון העובדים, היה עליה במסגרת תפקידה, לסייע לחח"י במציאת פתרונות חלופיים בני-מימוש להתייעלות".

לצד זאת מציין המבקר, כי מצבה הכספי של החברה קשור גם בפערים גדולים בין ההכנסות שלה - המתבססות על התעריפים שקובעת רשות החשמל - לבין ההוצאות שלה. "קיימים פערים בין הכנסות חח"י לפי מתווה התעריף ובין הוצאותיה בפועל", מצוין בחוות הדעת, "חח"י המשיכה לפעול כמונופול שהכנסותיו מבוססות על תעריף הנקבע על ידי רשות החשמל, בלא שיושמו תכניות התייעלות נדרשות שמטרתן לצמצם את הוצאותיו באמצעות צמצום מצבת העובדים וחיסכון בעלויות העסקתם".

בחוות הדעת נכתב, כי רשות החשמל החלה אמנם בתיקון הליקויים, אך נוכח השפעתם על מצב הכספי של החברה, עליה להשלים בהקדם את קביעת התעריפים העדכניים במקטעים החסרים ובעתיד לעדכן אותם בהתאם. במקביל, הוא מזהיר מפני ניסיונות להתערב בנושא עצמאות רשות החשמל, וקורא לשרי האוצר והאנרגיה לנהוג בזהירות מוגברת כדי לא לפגוע בעקרון שנקבע בחוק ולפיו תעריפי החשמל ייקבעו על ידי גורם מקצלועי ובלתי תלוי.

המלצות: סיכון לשרידות החברה

באשר למצבה הכספי של החברה, מציין המבקר כי "בשנים 2014-2010 עמדה יתרת התחייבויותיה של חח"י על כ-80% ממאזן החברה, שיעור העומד בעינו מאז תחילת שנות ה-2000. מגמת ההרעה במצבה הכספי של חח"י החלה עוד לפני 2010, ומשתקפת בירידת דירוג האשראי של איגרות החוב בהנפקתה. בשנת 2012 גדלו התחייבויותיה, בין היתר בעקבות עליית מחירי הדלק עקב משבר באספקת הגז בתקופה זו".

המבקר קורא לממשלה להנחות את שרי האנרגיה והאוצר להציג חלופות להפעלת משק החשמל, על השפעותיהן על המשק ועל הצרכנים, במטרה להכריע בדבר החלופה המיטבית. עוד הוא ממליץ לכלל גורמי הממשלה, לבצע בדיקה מקיפה של כלל הסיבות למצבה הכספי הרעוע של החברה כדי לההחליט על צעדים שיבטיחו את שרידותה.

"נוכח אי-הצלחתן של ממשלות ישראל ליישם בשנים 2015-1996 את מדיניותן במשק החשמל ולהגשים את הוראות חוק משק החשמל בנוגע לשינוי המבני, ולנוכח הקושי של הממשלה לבצע שינויים מבניים, הגיעה העת, לאחר 18 שנים ויותר, שהממשלה תפעל בנחישות ובנחרצות לייעול משק החשמל", קובע המבקר.

"על הגורמים הממשלתיים לפעול בשיתוף פעולה ובגיבוי הממשלה, על מנת לאפשר את מימושה של תכנית התייעלות מקיפה בחח"י, ולקבוע דרכי מעקב ופיקוח על מימושה, כדי להבטיח את השגת יעדיה", הוא מוסיף. "המשך המצב הקיים מהווה סיכון הן לשרידות החברה והן למשק, וככל שיתמשך, הסיכון והעלות למדינה ילכו ויגדלו".

תגובות: התרענו על חוסר ההתייעלות

מרשות החשמל נמסר לתגובה בנוגע לשמירה על עצמאות הרשות, כי "הרשות מחזקת את עמדת המבקר ולדברים אלה חשיבות יתרה לאור הליך החקיקה המתקדם כיום והשלכתה על עצמאות הרשות החשמל ועל עמידותה בלחצי מונופול חברת החשמל ואינטרסים פרטיים לטובת הצרכנים".

באשר לחוסר ההתייעלות בחברת החשמל נמסר מרשות החשמל, כי היא "מתריעה בענין זה שנים. עובדה זו היא אף אשר יוצרת פערים משמעותיים לחברת החשמל מול תעריף החשמל המוכר לה על ידי הרשות לחשמל".

עוד נמסר כי "רשות החשמל העלתה את תעריף הרשת בשלוש החלטות רשות בסכום מצטבר של 1.4 מיליארד שקל ,מאז כניסת היו"ר הנוכחית לתפקידה. למרות זאת, חשוב לציין כי בדיקה שנערכה ברשות החשמל מעלה כי תוספת אלו מכספי ציבור, לא הופנו על ידי החברה להשקעות ברשת החשמל (להם הם יועדו) אלא לשימושים כספיים אחרים. נדגיש כי מאז מתן התוספות היקף ההשקעות ברשת פחת! לאור זאת החליטה הרשות לאחרונה לקבוע חשבון ייעודי להשקעות, כך שהתוספות מכספי הציבור ישמשו אכן להשקעות.

"חשוב להדגיש כי חברת הייעוץ הבינלאומית אכן קבעה בדו"ח, ומבקר המדינה מצא לנכון לחזור על הדברים, כי בחברת החשמל מתקיימת בעיית שקיפות חריגה, שלא נתקלה בה כשלושים שנה ואשר שיבשה את יכולתם לבדוק את הדרישה. היועצים המליצו בנסיבות אלה לאשר את דרישות חברת החשמל בפועל, למעט ביחס לדרישת החברה ביחס לשכר העובדים (בנוגע לכך קבעו כי עלות השכר יקרה בכשלושים וארבעה אחוזים מהמקובל בעולם בהשוואה עולמית)".

מחברת החשמל נמסר בתגובה: "צריך לברך על קביעת מבקר המדינה שאי אפשר יותר להמשיך ללא רפורמה כוללת במשק החשמל. החברה מתריעה ודורשת את קידום הרפורמה כבר מספר שנים כדי שניתן יהיה לטפל בתשתיות המיושנות, ולהתייעל משמעותית במצבת העובדים.

"החברה מחויבת להשקעה בתשתיות החשמל, ולצערנו השקעה זו עוכבה על ידי רשות החשמל אשר מנעה זאת באופן שהוא עצמו ראוי לבדיקה מיוחדת, וטוב עשה מבקר המדינה כשחשף את אוזלת היד של הרשות".

ישראל 2015: ימים שלמים לאור נרות. צפו