בדואים, פצצת זמן: 8 שנים, וכלום לא קרה

התהליך נבלם, ההמלצות לא יושמו - והבדואים הם שנפגעים, ואיתם המדינה כולה. בפרק בדו"ח מבקר המדינה המוקדש לפעולות שעשתה הממשלה לקידום הסדרת התיישבות הבדואים בנגב ולשיפור המצב החברתי-כלכלי של האוכלוסייה גילה המבקר יוסף שפירא כי דבר כמעט לא השתנה בשנים האחרונות, והתוצאה עלולה להיות הרת אסון. בפרק אחר בדו"ח שהתפרסם היום (ג') איתר המבקר "ליקויים חמורים" בקבלת עובדים לשירות המדינה בהליכי מכרז, ובנוסף מנה את הכשלים בהתמודדות עם פשיעה חמורה ועם נגע האלכוהול.

בפרק המוקדש להסדרת התיישבות הבדואים מצא המבקר כי המדיניות שגובשה לאחר אימוץ המלצות ועדת גולדברג לא יושמה. נוכח הקפאת הליכי החקיקה, ובהיעדר מדיניות אחרת, נבלם התהליך שהיה אמור להסדיר את תביעות הבעלות. בלי הסדרה קשה לשפר את רמת חייהם של הבדואים, כותב המבקר, והם מתוסכלים מחוסר פתרון נראה לעין שיעורר תקווה למציאת הסדר. בכך המדינה מאבדת את יכולתה לפתור תוך פרק זמן סביר את סוגיית תביעות הבעלות.

עוד בדו"ח מבקר המדינה:

דו"ח המבקר: "חשש לפלילים" בטיסות נתניהו ומשפחתו במימון אנשי עסקים וארגונים

כך נלחמים ב-BDS: אין כוח אדם, יש מאבקי כוח

הכור בדימונה, המנהל שפרש והעסקה הבעייתית

"הציוד הישן לא מאתר סלמונלה וחומרים מסרטנים במזון"

חלם על ים כנרת: המזרקה והמיליונים טבעו

המבקר על הבימה: "התנהלות פלילית, הישגים נמוכים, אין יעדים שיצדיקו את מעמדו הלאומי"

במשך שבע שנים, בין 2008 ל-2014, רק אחוז אחד מהשטח הכולל של הקרקעות שתביעות הבעלות התייחסו אליהן - אכן הוסדר במסגרת הסכמי פשרה בין המדינה ובין תובעי הבעלות. מתוך כ-590 אלף דונם קרקעות, הרשות הסדירה כ-6,000 דונם בלבד - התקדמות זניחה. נתונים על הסכמים שנחתמו בין המדינה ובין תושבים בפזורה כדי שיעתיקו את מקום מגוריהם למסגרת של יישוב מוכר מצביעים על כך שמאז ינואר 2008 עד יולי 2015 הוסדרה התיישבותם של כ-3,400 בני אדם בלבד - פחות מחמישה אחוזים מתושבי הפזורה.

בפערים בין רמת החיים של תושבי הנגב הבדואים לרמת החיים הכללית במדינה יש כדי להעצים אצלם תחושות של קיפוח, כותב המבקר. "נראה אפוא כי חלון ההזדמנויות להסדרת סוגיית ההתיישבות הולך ונסגר, ומשבר האמון בין החברה הבדואית בנגב ובין המדינה מחריף ככל שעובר הזמן", הוא מזהיר, לצד ציון ההערכה כי קצב הגידול הדמוגרפי בחברה הבדואית מלמד שהיא עתידה להכפיל את מספרה תוך 15 שנה.

בדו"ח מתואר גלגול הניסיון להסדרת ההתיישבות. בשנת 1986 הוקמה מנהלת בדואים במסגרת מנהל מקרקעי ישראל (ממ"י). בשנת 1990 הועבר ממ"י למשרד השיכון וב-96' למשרד לתשתיות לאומיות. לאחר מכן האחריות לטיפול במגזר הבדואי עברה לשר הבינוי והשיכון. ב-2008 הוחלט על הקמת הרשות להסדרה. ב-2011 עבר הטיפול לידי משרד ראש הממשלה תחת מטה יישום, אך זה פורק כעבור זמן קצר, וב-2014 הועבר למשרד החקלאות.

לאחר שהממשלה אימצה את העקרונות שעמדו בבסיס המלצות ועדת גולדברג, היא הגישה ב-2013 הצעת חוק שהתייחסה להסדרת תביעות הבעלות, כאמצעי להסדרת המקרקעין שבמחלוקת. בפועל עוררה הצעת החוק התנגדויות פוליטיות מימין ומשמאל ולא היה לה רוב בקואליציה. הממשלה משכה את הצעת החוק בדצמבר 2013 ומאז לא חודשו הליכי החקיקה בנושא ואף לא נקבעה חלופה אחרת לפתרון המחלוקת בדבר הבעלות על הקרקעות. 

בין היתר מתוארים חיכוכים וחוסר תיאום בין הרשות להסדרה לבין מטה היישום שפעל בעבר (מטה פראוור), ועולה כי בתקופה שבה החלו משרד החקלאות והרשות להסדרה לעבוד יחד עלו גם ביניהם בעיות דומות. המשרד והרשות ציינו בתשובותיהם למבקר כי מאבק זה הוא נחלת העבר, אולם בביקורת שהסתיימה אשתקד עדיין נמצא ביטוי לכך. השר אורי אריאל נכנס לתפקיד בשנת 2015, אך מדיניות הסדרת ההתיישבות לא הגיעה לכדי מימוש. העברת הטיפול בנושא ממשרד ראש הממשלה למשרד החקלאות, לאחר משיכת הצעת החוק, וחילופי השרים במשרד החקלאות דרשו מכל שר חדש ללמוד את הנושא, דבר שיצר עיכובים נוספים.

ילדים משחקים ברהט. אין תשתיות, אין עתיד(צילום: AFP)

תמונת מצב עגומה

שבע שנים אחרי שהגישה ועדת גולדברג את המלצותיה הורע המצב: אין מענה כוללני לצורכי הדיור של האוכלוסייה הבדואית בפזורה, אוכלוסייה ההולכת וגדלה. בדו"ח מציינים כי על ממשלת ישראל לפעול בנחישות ובהקדם כדי לקדם את הטיפול בנושא, מתוך מאמץ להשגת תוצאות של ממש. המבקר כותב כי רק בדרך של הידברות, שיתוף פעולה, סובלנות, הכרה באינטרסים המשותפים ונכונות לפשרות - מצד שני הצדדים - אפשר שנצליח להביא לשינוי. שינוי זה, מציין שפירא, הוא אינטרס של המדינה ובוודאי גם של האוכלוסייה הבדואית.

המכרזים והליקויים: מינוי זמני הופך לקבוע

בדו"ח נכתב כי השלמת הליך המכרז נמשכת בין ארבעה לתשעה חודשים. כתוצאה מכך פעמים רבות נעשים מינויים זמניים. בשנים 2014-2011 נעשו 318 מינויים זמניים למשרות בכירות, ומהם מונו 277 עובדים - כמחצית מהם במשרד המשפטים. קרוב לרבע מהעובדים האלה מונו ליותר משנה. המבקר מציין את המגמה "המטרידה", כלשונו, לבחור לתפקיד את המכהנים במינוי זמני. כשני שלישים מעשרות העובדים שמונו במינוי בפועל לתפקידים בכירים והתמודדו במכרזים שהתפרסמו בשנים 2014-2011 על התפקיד שבו כיהנו, זכו בתפקיד. במשרד האוצר ובמערכת הבריאות זכו כמעט כל העובדים שהיו במינוי זמני.

מממצאי הביקורת עולה חשש כי מִנהל הסגל הבכיר בנציבות המדינה אישר בקשות למינויים זמניים מבלי שבדק אותן לעומק ומבלי שנימק את החלטותיו. פעולות הנציבות, לפי המבקר, אינן עולות בקנה אחד עם כללי המנהל התקין. לדעת המבקר, שלושת הליקויים האמורים המתקיימים לאורך זמן עלולים לפגוע ביסודות השיטה ולחתור תחת עקרון המינוי באמצעות מכרז שוויוני והוגן. הדו"ח מגלה גם כי במהלך השנים פטרה הממשלה מאות משרות בכירות מחובת מכרז, וכיום כל משרה בכירה שישית פטורה ממכרז: בשנת 2015 היו כ-2,100 עובדים בכירים בשירות המדינה, מתוכם כ-360 משרות בכירות היו פטורות ממכרז.

"הרחבה משמעותית של היקף המשרות הבכירות הפטורות ממכרז עלולה לערער את היסודות שעליהם הוקם שירות המדינה בישראל, ועלולה לשנות מהותית את אופיו כשירות ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית", קובע המבקר. "היא מגלמת בתוכה חשש לגידול בהיקף המינויים הפוליטיים בשירות המדינה".

הדו"ח גם הצביע על כך שוועדת שירות המדינה, שאמורה לדון בבקשות להענקת פטור ממכרזים, קביעה של הרכבי ועדות איתור ועוד - הפכה למעין חותמת גומי של משרדי הממשלה והמליצה לאשר את כל הבקשות לפטור שהגישו המשרדים במהלך ארבע שנים וחצי, למעט בקשה אחת שנדחתה. ממצאי הביקורת העלו חשש לפגיעה בעצמאות ועדת השירות, ועקב כך ביכולתה לבחון באופן מקצועי ובלתי תלוי את הבקשות לפטור משרות של תפקידים בכירים מחובת המכרז.

אביגדור יצחקי. הוכרז כיו"ר המטה לפני קבלת פטור ממכרז(צילום: ליאת מנדל)

נמצא כי בשני מקרים התקבלו החלטות ממשלה שיש בהן כדי לפגוע באופן ממשי במעמדה של הוועדה וביכולתה לפעול כוועדה מקצועית, עצמאית ובלתי תלויה. ההחלטה בדבר מינוי יו"ר מטה הדיור אביגדור יצחקי, מועמדו של שר האוצר משה כחלון, שהוכתר כיו"ר המטה עוד לפני סיום ההליכים הנדרשים כדי לפטור את המשרה ממכרז; וההחלטה למנות לראש רשות החשמל המאוחדת את נח הקר, מינוי של שר האנרגיה יובל שטייניץ שנפסל.

בשישה מתוך 13 דיונים של ועדות השירות שעסקו בבקשות לפטור ממכרז לבכירים השתתפו מנכ"לים חברי הוועדה שהם עצמם הגישו את הבקשה לפטור משרות ממכרז במשרדיהם. המבקר סבור כי קיים חשש לניגוד עניינים במקרים כאלו. הנציבות הודתה בפני המבקר כי "מונחת על שולחן הדיונים הרחבה דרמטית של מגמת הפטור ממכרז" וכי הנציבות נמצאת ב"קרבות בלימה" מול הפוליטיקאים.

לגבי ועדת טירקל שתפקידה לייעץ לראש הממשלה בעניין שבעה מינויים בכירים (הרמטכ"ל, ראש שב"כ, ראש המוסד, נגיד בנק ישראל, המשנה לנגיד הבנק, מפכ"ל המשטרה ונציב שירות בתי הסוהר) נכתב כי אף שבשנת 2013 הסמיכה הממשלה את ראש הממשלה להביא הצעה בדבר הגבלת כהונתה של הוועדה הבאה שתתמנה ואלו שאחריה – טרם הובאה הצעה כזאת. הוועדה גם גיבשה הצעה למתווה פעולה חדש שבמסגרתו תקבל כלים נוספים שיסייעו לה לבחון את טוהר המידות של המועמדים הבכירים, וזאת על רקע ביקורת שכשלה בבחינת מינויים בכירים כמו יואב גלנט לרמטכ"ל; יעקב פרנקל לנגיד בנק ישראל; וגל הירש למפכ"ל המשטרה. הוועדה העבירה את המתווה לנתניהו והוא הבטיח לבחון אותו בעיון, אך לא מסר למבקר כל התייחסות למתווה.

ועדת טירקל. ביקורת שכשלה במינויי בכירים(צילום: מרק ישראל סלם)

פרח לרנר. מונתה, למרות היעדר ניסיון ניהולי(צילום: עמית שאבי)

ביוני 2015 הכריעה ועדת המינויים במועמדותה של יועצת ראש הממשלה פרח לרנר לתפקיד המנכ"לית של משרד העלייה והקליטה, מינוי שאותו קידם שר הקליטה זאב אלקין. לוועדה נמסרה בין השאר גם חוות דעתו של היועץ המשפטי בנציבות ובה נכתב כי המועמדת לא עונה על דרישת הסף בעניין "ניסיון בתפקיד ניהולי בכיר", ולחלופין אינה עונה על הדרישה לניסיון בתפקיד אחר בתחום פעילותו העיקרי של משרד זה. הוועדה קבעה כי למועמדת זיקה פוליטית לראש הממשלה, ולכן נדרשת הוועדה ליישם קריטריונים מחמירים של כשירות, לרבות בחינת ניסיון ניהולי בכיר. ניסיון כזה של המועמדת לא הוכח. אף על פי כן החליטה הוועדה לאשר את מינוי לרנר, בניגוד לעמדת נציב שירות המדינה משה דיין.

המבקר גם הפנה מסר נוקב לעברו של ראש הממשלה נתניהו, שבאחריות משרדו נציבות שירות המדינה שהיא יחידת סמך: "על ראש הממשלה ועל הממשלה", קבע המבקר, "לתת את הדעת לתהליך המדאיג המסתמן כבר כמה שנים. פעולות נחרצות של נציבות שירות המדינה ושל הנהלות משרדי הממשלה לתיקון הליקויים שהועלו בדו"ח זה חיוניות לצורך תקינות פעילותו של שירות המדינה ונדרשות לצורך השגת אמון הציבור בשירות המדינה ובעובדים הבכירים שבו".

שופכים אלכוהול - ולא לנערים

בפרק אחר בדו"ח ישנה התייחסות לטיפול המשטרה בתופעות של צריכה מופרזת של אלכוהול. המבקר גילה כי החוק לשפיכת אלכוהול, המתיר לשוטר לשפוך אלכוהול הנצרך במקום ציבורי, מיושם בעיקר דווקא על בגירים - 86% לעומת 14% שבהם שפכו שוטרים אלכוהול ששתו נערים. בהקשר זה מבהיר המבקר כי שפיכת אלכוהול לבגירים צריכה להתבצע רק אם יש חשד סביר כי השתייה עלולה להביא להפרת הסדר הציבורי, וכי יש לבחון מהם הגורמים לשיעור האכיפה הנמוך בקרב ילדים ובני נוער: "יש לוודא כי הפעילות עולה בקנה אחד עם הכוונה למקד צמצום צריכת אלכוהול בקרב אוכלוסייה זו". עוד נמצא כי ב-2014 סגרה המשטרה יותר ממחצית מתיקי החקירה בנושא מכירת אלכוהול לקטינים, בעילות של חוסר עניין לציבור או חוסר ראיות.

בנוסף מתברר בדו"ח כי הפעלת סוכנים קטינים היא דרך פעולה שמשמשת את המשטרה לא פעם, אף שהמשטרה טענה בדיון שהתקיים בוועדה לזכויות הילד כי הפעלת קטינים כסוכנים היא חריגה מאוד. המבקר מציין עוד כי הולכת ומתפתחת תופעה לפיה בני נוער רוכשים אלכוהול באמצעות האינטרנט והרשתות החברתיות – וכי יש לעדכן את כלי האכיפה למציאות זו.

ממצאי סקר על שתיית אלכוהול

המבקר שפירא מצא ליקויים גם בבניין מערך המתנדבים במשטרה והפעלתו. נמצא כי חלק מתקני המשרות שיועדו לשוטרי הקבע בתפקידי בניין מערך המתנדבים אוישו על ידי שוטרים שמקצועם והפעילות המשטרתית שבה עסקו אינם מתאימים לתקנים אלו ואינם קשורים למערך המתנדבים. בנוסף נמצא כי תקן המשרות לקציני המתנדבים שקבעה המשטרה לא אויש במלואו. כמו כן המבקר הצביע על כך שניידות המתנדבים הוקצו לשימושם האישי של מפקדים ושוטרים.

הכשלים השונים גרמו לצמצום גיוסם והפעלתם של מתנדבים משטרתיים במהלך צוק איתן. עוד נמצאו כשלים בהכשרת מתנדבים ובהדרכתם. המבקר מציין כי אגף התנועה ערך ביקורת פתע ל-82 מתנדבים באגף התנועה כדי לבדוק את ידיעותיהם ורמתם המקצועית. 65% מהמתנדבים שנבחנו נכשלו. כ-41% מהם היו מתנדבים שהוסמכו לרשום דו"חות תעבורה.

החשש: המשטרה מנפחת בקשות תקציב

פרק אחר בדו"ח מוקדש לליקויים במאבק הכלכלי בפשיעה חמורה ובפשיעה מאורגנת. המבקר שפירא מצא ליקויים בשיתוף הפעולה בין הגופים האחראים על הנושא – המשטרה, רשות המסים, היחידה לפיקוח על נותני שירותי מטבע באגף שוק ההון במשרד האוצר והרשות לאיסור הלבנת ההון. המבקר מצא בין היתר כי ועדת ההיגוי שתפקידה לשמש גוף-על לא אישרה תוכניות עבודה וכי לא נמסרו דיווחים לוועדת השרים למאבק באלימות. זאת אף שהיקף כספי הפשיעה בישראל מוערך בכ-15-10 מיליארד שקל.

עוד נמצא כי אנשי רשות המסים לא שותפו במידע רלוונטי מחקירות. בנוסף נמצאו ליקויים בהליך החילוט של כספי הפשיעה שנמוך בהרבה מההיקף המוערך של כספים אלו. בדו"ח נכתב כי אין למשטרה תוכנית סדורה לקביעת יעדי חילוט, וכי במערך התביעה המשטרתית אין תיעוד ומעקב אחרי סכומי התפיסות ואין מדידה של יעילות התביעה המשטרתית. עוד מצא המבקר כי התקציב למימוש מדיניות זו, המגיע לגופים מקרן החילוט, מנוצל באופן לא יעיל. המבקר ציין כי עולה חשש כי הגופים המתוקצבים – המשטרה, רשות המסים והרשות לאיסור הלבנת הון – מגישים בקשות תקצוב מנופחות המנותקות מהצרכים בפועל, מתוך מטרה לנצל את מלוא הכספים.