כיצד נקבע סדרי עדיפויות?

לא מעט בעיות עומדות בפני העולם, וגם לא חסרים רעיונות טובים לפתרונן. עם אילו בעיות עלינו להתמודד תחילה? בעוד המנהיגים מגיעים להסכמה לגבי תשובות מסוימות, שווקים חדשים נוצרים ותופסים את מקום הפוליטיקה. איך צריכה האנושות להתקדם בשני הדורות הבאים? עם אילו אתגרים עלינו להתמודד, באיזה סדר, וכמה נוחות וחירות יהיה עלינו להקריב, אם בכלל? מספר התשובות השונות יהיה זהה בוודאי למספר האנשים החושבים על פני כדור הארץ. לא כל התשובות חכמות כמובן באותה מידה, אך אף אחת מהן אינה יכולה להיות סופית ומוחלטת. בסופו של דבר אלו הן שאלות הנוגעות לערכים המוסריים ולהעדפות האישיות של הנשאל.

מומחים יכולים לעזור לנו להבין אילו בעיות הן המאיימות ביותר, אילו פתרונות מבטיחים ביותר ומה יהיה המחיר הצפוי של פעולה או של המתנה. מדענים יכולים לשכנע אותנו - כפי שעושים אחרים העוסקים בנושא מיוחד זה - להתמקד בביעור העוני הקיצוני, להגן על מוקדים של רבגוניות ביולוגית, לשפר את תשתית החקלאות, להגביר את יעילות השימוש שלנו באנרגיה ולמנוע את התפשטותן של מחלות מידבקות. עם זאת, המומחים אינם יכולים לקבוע ישירות את נתיבה של האנושות.

ההיסטוריה נוצרת משילובן של אינספור החלטות המעובדות באמצעות שני סוגים של מנגנונים חברתיים בלתי מושלמים: ממשלות ושווקים כלכליים. שני אלה אינם יעילים באותה המידה בקביעת סדרי עדיפויות רציונליים ובשמירה עליהם לאחר מכן.

במשטרים דמוקרטיים, אפילו המנגנונים הפוליטיים היעילים ביותר מכוונים באמצעות סבבי הבחירות למציאת פתרונות שהם במקרה הטוב רק אופטימליים ולטווח של לא יותר מעשר שנים. בעת מסע בחירות צירוף המילים "כיוון חדש" נחשב לשם נרדף לשיפור. התמדה מתוגמלת רק לעתים רחוקות, ומה שמחוקק או נשיא אחד קובע, הבא אחריו מבטל בגאון. אי הוודאות המדעית, העושה את הנושאים הסביבתיים למורכבים כל כך, יכולה לגרום למערכת דמוקרטית של איזונים-ובלמים להיתקע באין-סוף ויכוחים ובאי יכולת להחליט. עצם המבנה של ממשלות יכול להקהות בדרך זו את תגובתן לבעיות רב-דוריות הכרוכות זו בזו, מהסוג שעמן צריך העולם להתמודד ב-50 השנים הבאות.

זה זמן רב טוענים כלכלנים שהמנגנון הכלכלי המכוון את האינסטינקטים התחרותיים והרכושניים של בני האדם לטובת הכלל, מסוגל להשיג התקדמות גדולה בפתרון בעיות חברתיות וסביבתיות רבות בפחות זמן ובמחיר נמוך יותר משיטות השליטה והבקרה שממשלות נוהגות להפעיל. לאחר תקופה ארוכה של ספקנות מאמצים כעת את הרעיון הזה מפקחים, מוסדות בין-לאומיים וקרנות צדקה. הם יסדו שווקים חדשים במטרה להאט את התחממות כדור הארץ, לשמור על אגני ניקוז מים, לעצור דיג-יתר ולהגן על מינים המצויים בסכנת הכחדה.

כששווקים כאלה מתוכננים היטב ומדיניותם נקבעת בקפידה, טוענים תומכיהם, הם מסוגלים להיות יעילים, עצמאיים ובעלי יכולת לנהל סיכונים ואי-ודאות כמו בורסה. מערכות סחר מקלות על יישוב הערכים הרבים והשונים שבהם מחזיקים בני האדם, בכך שהן מאפשרות להם להביע את העדפותיהם בשפה המשותפת לכול: כסף. אך אפילו בין הכלכלנים שוחרי הסביבה יש המפקפקים בגישה זו, ומציינים שבדרישות יסוד ש"מתוכננות היטב" וב"מדיניות שנקבעת בקפידה" מוסווים פרטים שהם שטניים ממש.

המבחן המכריע

ההתלהבות הנוכחית מפיקוח מבוסס-שוק נובעת ברובה מתוצאותיה של תכנית ניסיונית שהופעלה בארה"ב ב-1990. באותה שנה העביר הקונגרס תיקון לחוק האוויר הנקי, שנועד ליצור שוק לאישורים לתחנות כוח המבקשות לפלוט מארובותיהן את הגז גופרית דו-חמצנית (SO2) - אחד הגורמים המרכזיים לגשם חומצי. המשרד האמריקני לאיכות הסביבה (EPA) החל לערוך מדי שנה מכירות פומביות של היתרי זיהום כאלה. החוק הפדרלי מגביל את מספר הטונות הכולל של SO2 שמותר ל-EPA להתיר את פליטתו, ומפחית כמות זו מזמן לזמן. חוקי ההיצע והביקוש קובעים את המחיר שבו נסחר היתר הפליטה של כל טונה.

המחוקקים קיוו שהמזהמים הגדולים ביותר יבצעו שדרוגים זולים יחסית להפחתת הפליטה, כדי שיוכלו למכור ברווח את האישורים העודפים שלהם לתחנות כוח נקיות יותר, ששדרוגן יקר מאוד. כך יכוון השוק את ההשקעות למקום שבו הן יועילו ביותר לסביבה. חיישנים על גבי הארובות, שחוברו למחשבי EPA, מבטיחים את כנותם ואת יושרם של כל המשתתפים.

לדברי EPA, התכנית יצרה השקעה רבה כל כך במסננים להרחקת SO2, עד כי מחיר ההתקנים ירד ב-40% במהלך שנות ה-90, ויעילותם עלתה מ-90% ל-95%. ההקטנה ההדרגתית במספר האישורים לפליטת SO2 הביאה לירידת חומציות הגשם במדינות הצפון-מזרחיות של ארה"ב.

כלכלנים במכון "משאבים למען העתיד" (RFF), מכון עצמאי לכלכלה סביבתית בבירה וושינגטון, מעריכים שעלות התכנית תהיה כמיליארד דולר לשנה עד 2010 - 30% עד 50% פחות מעלותה אילו היה ה-EPA מצווה בפשטות על כל אחת מתחנות הכוח לעמוד בתקן פליטה מוגדר. התכנית האמריקנית לגופרית דו-חמצנית הוכרזה בריש גלי כניצחון מוחלט של כלכלת השוק החופשי ושימשה מודל למערכות אחרות של סחר במכסות.

אך ניצחונה של התכנית רחוק מלהיות מושלם. רוב הנזק שאותו אמורה הייתה התכנית לתקן - החומציות באגמים ובנהרות שפגעה במערכות האקולוגיות שלהם - עדיין לא תוקן. ניתוח שעשו ב-2001 צ'רלס ט' דריסקול מאוניברסיטת סירקוז ותשעה מדענים נוספים העלה כי לוח הזמנים שקבע הקונגרס להפחתת הפליטה לאגני ניקוז רבים בצפון מזרח ארה"ב הססני מכדי לאפשר התאוששות מלאה של המערכות האקולוגיות ב-25 עד 50 השנים הקרובות. EPA עצמו דיווח כי שני שלישים עד שלושה רבעים משטחי המים במערב התיכון העליון, באדירונדק וברמת האפלצ'ים, שהיו חומציים ב-1990, נותרו חומציים גם ב-2002. במהלך תקופה זו, הוסיף וסיכם המשרד, לא ירד מספר מקורות המים החומציים בניו אינגלנד ובאזור בלו-רידג' ירידה ניכרת.

כלכלני RFF הבחינו בליקוי בתכנון שוק האישורים ל-SO2: הואיל ורק הקונגרס (ולא מומחי EPA) יכול לקבוע את מכסת הגז הנפלט, המערכת לא הגיבה למחקרים מדעיים חדשים שגילו כי גופרית דו-חמצנית מזיקה לבני האדם יותר משחשבו בעבר, ושמקורות מים חומציים מתאוששים לאט מן הצפוי. הלקח הוא שהמפקחים על שוק ההיתרים נזקקו לכוח המקביל לשליטת הבנק המרכזי של ארה"ב על אספקת הכסף. כוח זה נדרש כדי להתאים את מכסת ההיתרים למצב שבו המדע עונה על שאלות שפתרונן עד אז לא היה ודאי.