ב-194 אין זכות שיבה
החלטת האו"ם העוסקת בפליטים אינה מחייבת את זכות השיבה, ופרקטית - רק חלופת הפיצויים עוד אפשרית
יתרון מובהק, הטמון בקבלת תוכנית השלום הסעודית כבסיס למשא-ומתן עתידי, הנו שהיא ממקמת את פתרון סוגיית הפליטים בהקשר רחב יותר של סיום הסכסוך הישראלי-ערבי כולו. רק באמצעות שיתוף פעולה אקטיבי עם המדינות הערביות יימצאו פתרונות אמיתיים לבעיית הפליטים. בנוסף, הקשר זה מאפשר לישראל להרחיב את הדיון בשאלת האחריות לבעיה באופן שיכלול את השאלה הרחבה יותר של אחריות למלחמת 1948.
הזהירות שנוקטת ממשלת ישראל בקבלת היוזמה, אשר עושה שימוש בהחלטה 194 של האו"ם כבסיס למשא-ומתן על שאלת הפליטים, מובנת. אך הדאגות הישראליות הן חסרות כל פרופורציה ביחס לבעיה אמיתית ש-194 מייצגת. שימו לב לניסוח המדויק: "...הפליטים אשר ברצונם לשוב לבתיהם ולחיות בשלום עם שכניהם יורשו לעשות זאת במועד המוקדם ביותר האפשרי מבחינה מעשית. בעבור רכושם של אלה אשר יעדיפו לא לעשות כן ישולמו פיצויים לפי עקרונות המשפט הבינלאומי ...". בדומה למקרה של החלטה 242, ישראלים ופלסטינים לא יסכימו על פירושו המדויק של הטקסט. עם זאת, נוכל לדמיין בקלות מה יוכל לטעון צוות המשא-ומתן הישראלי:
1. ראשית, יש לציין כי אין איזכור בהחלטה 194 ל"זכות שיבה". על פי ההחלטה, פליטים מסוימים "יורשו לעשות זאת" רק כאשר הדבר אפשרי, אך אין כאן "זכות" מוקנית.
2. שנית, ההחלטה, אשר התקבלה בשנת 1948, התייחסה בבירור לפליטי אותה שנה. אמנם הפלסטינים מניחים שיש להבין את ההחלטה כתקפה גם לגבי כל צאצאיהם של פליטי 1948, אולם אין הצהרה מפורשת מסוג זה. יתר על כן, כיוון שהתוכנית הייתה שפעולה בנושא הפליטים תתרחש בטווח הזמן הקצר - לא הייתה אף התייחסות מכוונת, באופן זה או אחר, לדור שלישי או רביעי של פליטי 48' כחצי מאה מאוחר יותר.
3. ההחלטה מדברת על חזרה אשר תתרחש "במועד המוקדם ביותר האפשרי מבחינה מעשית". בעוד שבהחלט ייתכן שהיו בעבר הרבה רגעים בהם חזרה שכזו הייתה אפשרית מבחינה מעשית, לאחר סכסוך מתמשך בן 60 שנה ולאור הגידול העצום בהיקף אוכלוסיית הפליטים, אף חזרה משמעותית של פליטים אינה מעשית כעת או בעתיד.
4. בפרט כאשר מוזכרת המילה "שיבה", נוסח ההחלטה עושה שימוש בפועל "לשוב לבתיהם". ההחלטה אינה מציינת דבר וחצי דבר בנוגע לחזרה לכל מקום אחר, בין אם לאדמות הנמצאות ליד הבתים המקוריים, או באופן כללי יותר - לאדמות שבתוך קווי הפסקת הנשק של 1949. יתרה מזו, בהתחשב בכך שכמעט בכל המקרים בתיהם של הפליטים אינם קיימים עוד, או שהללו הפכו לבתיהם של ישראלים המתגוררים בהם זה כמה דורות, הרי שחזרה לבתיהם אינה מעשית כלל. קיצורו של דבר, סעיף השיבה הינו ריק לחלוטין מתוכן מעשי - רק פיצויים הינם חלופה רלוונטית.
5. ההחלטה כוללת גם הגבלה מהותית: היא לעולם לא מזכירה את פליטי 1948 כקבוצה. במקום זה היא עוסקת ב"פליטים אשר ברצונם... לחיות בשלום עם שכניהם". באופן זה היא מציבה לפני פרשניה קריטריון של ישימות (applicability). קריטריון זה נכלל בדיוק משום שלא ניתן לצפות מישראל לקבל כמויות גדולות של פליטים אשר יהוו סיכון ביטחוני. אולם, בנסיבות הקיימות, מה ייחשב ליישום בעל משמעות של סעיף זה? קל וחומר, לא ניתן לקבל אותו כמאפשר שיבה של מספרים בלתי מוגבלים של צאצאי הפליטים. בכל פירוש אפשרי, חזרתם של מספר מיליונים של פליטים תשנה משמעותית את המצב הביטחוני. ואף למעלה מכך, יש להבין את הסוגיה הביטחונית בהקשר של תרחישים פוליטיים אפשריים הניתנים לחיזוי. דבר אחד הא לחיות בשלום עם השכנים במצב בו יש שלום-אמת עם המדינה הפלסטינית ועם העולם הערבי. אך מה אם בשלב כלשהו בעתיד יחסי השלום יקרסו? כיצד על ישראל לצפות אלו פליטים יחיו בשלום עם שכניהם במצב של קונפליקט?
צוות המשא-ומתן הפלסטיני עלול לאתגר כל אחד מהפירושים הללו. הם יוכלו לטעון שכל אחד מהם מפר את רוח ההחלטה, ושישנם היבטים אחרים של החוק הבינלאומי המגבים את טענותיהם. זהו, כמובן, בדיוק המצב שנוצר בדיונים שעסקו בפרשנות של החלטה 242, אותה קיבלה ישראל. דיונים מסוג זה יוכלו להימשך לנצח מבלי שאף אחד מהצדדים יזוז מעמדתו כהוא זה. לעולם לא תהיה הסכמה מלאה מה באמת אומרת החלטה 242. אולם, לכשיושג הסכם שלום, יווצר מצב שבו יש גבול בינלאומי מוסכם והבנה הדדית כי גבול זה "מממש את החלטה 242". הסכם השלום הזה בסופו של דבר יהיה חייב לכלול סעיפים מאוד ספציפיים ומדויקים העוסקים בשאלת הפליטים. כלומר, באופן דומה, לעולם לא תהיה הסכמה מלאה מהן הדרישות המדויקות של החלטה 194. אולם במקום זה, יהיה הסכם ברור ומדויק הפותר את נושא הפליטים והסכמה כי "הוא מממש את החלטה 194". לפיכך, כאשר אנו שוקלים כיצד להיענות לתוכנית השלום הסעודית, ראוי להבין שאם קבלת החלטה 194 כבסיס למשא-ומתן יכולה לקדם אותנו לקראת הסכמה שכזו - הרי היא תמלא תפקיד רב ערך, וראוי לקבלה.
ד"ר ג'רום מ. סגל הוא מנהל הפרויקט "סוכנות יעוץ לשלום" במרכז ללימודים בינלאומיים וללימודי ביטחון של אוניברסיטת מרילנד
לפנייה לכתב/ת 
שיבה ריקה מתוכן. מחנה הפליטים רפיח
צילום: איי אף פי
מומלצים
