המפקח על הבנקים חורג בגדול

כשהמפקח על הבנקים, רוני חזקיהו, הודיע לדירקטוריון בנק הפועלים כי עליו לבטל את בחירתו של ציון קינן לתפקיד מנכ"ל הבנק ולהקים ועדת איתור לצורך המינוי, הוא נקט בצעד מפוקפק מבחינה משפטית ובעייתי מבחינה ציבורית.

לבנק ישראל בכלל ולמפקח על הבנקים במיוחד נתון ללא ספק תפקיד חיוני בשמירה על יציבות הבנקים וניהולם התקין לטובת לקוחותיהם, בעלי המניות שלהם והציבור בכללותו. כך הוכח בפרשת "ויסות המניות", שבה התנהלות עבריינית של מנהלי בנקים, שלא נמנעה על-ידי בנק ישראל, הביאה בשנות ה-80 לקריסת הבנקים הגדולים ולהלאמתם למשך שנים רבות, תוך פגיעה קשה בכלכלת המדינה.

עם זאת, האחריות המשפטית האזרחית ולעיתים אף הפלילית לניהול כושל של בנק פרטי, מוטלת בראש וראשונה על הנהלתו ולא על הרשויות המפקחות. בהפסדים בגין ניהול כושל של בנק נושאים בראש וראשונה בעלי השליטה בבנק, הממנים את חברי הדירקטוריון, ולא בנק ישראל או העומדים בראשו.

הבנקים הם גופים מסחריים פרטיים ולא אגפים של בנק ישראל. התפקיד לנהל בנק פרטי מוטל על הדירקטוריון שלו, על מנכ"לו ועל מנהליו הבכירים האחרים, ולא על בנק ישראל. כך מתחייב מעקרונות חוקתיים הקבועים בחוקי-יסוד, וביניהם הזכות לקניין וחופש העיסוק. כך גם נקבע בחוק, המקנה למפקח על הבנקים סמכויות רחבות, אך זאת רק "לצורך הפיקוח" ואם התברר כי בנק "עשה בעסקיו בדרך העלולה לפגוע ביכלתו לקיים את התחייבויותיו או בניהולם התקין של עסקיו".

מכוח המשפט המינהלי אסור לגוף שלטוני להשתמש בסמכויותיו אלא למטרתן, וזאת תוך מתן משקל נאות להשפעת החלטותיו על זכויות חוקתיות. כל עוד ההחלטות של הנהלת הבנק עומדות באמות-מידה מקצועיות לגיטימיות, המפקח אינו מוסמך לבטלן ולהחליף אותן בהחלטות אחרות, גם אם אילו הוא עצמו היה מחליט אחרת אילו כיהן כמנהל הבנק.

האם ההודעה שהוציא המפקח על הבנקים בעקבות התפטרותו של המנכ"ל הקודם של בנק הפועלים, צבי זיו, ומינויו של קינן כמנכ"ל החדש מקיימת דרישות אלה? התשובה העקרונית לשאלה זאת היא חיובית, ככל שמדובר בממצאים ובהערות של המפקח בדבר ההתנהלות שהובילה להתפטרות של זיו, ויידוע הדירקטוריון אודותיה, וכן דרישתו כי הדירקטוריון יקיים דיונים בעניינים שבהם נמצאו ליקויים ויפיק את הלקחים הנדרשים. ממצאים והערות אלה אינם סופיים והבנק זכאי לנסות לשכנע את המפקח על הבנקים כי טעה, אבל לא הייתה בהם חריגה עקרונית מתפקיד המפקח.

ואולם, בסופו של דבר, במוקד הודעתו של המפקח על הבנקים עומדת דרישתו מהדירקטוריון להקים ועדה לאיתור מנכ"ל הבנק, שמשמעותה ביטול בחירתו של קינן. המפקח קבע כי ועדה זאת תורכב אך ורק מדירקטורים חיצוניים, שלא מונו על-ידי בעלי הבנק, ותציע לדירקטוריון מספר מועמדים שמתוכם בלבד יוכל לבחור את המנכ"ל.

מינוי של ועדת איתור מקובל ולעיתים אף מחויב לצורך מינויים בכירים מסוימים בשירות המדינה. במסגרת הציבורית מוקמות ועדות איתור בעיקר משום שלעומת דרכי מינוי אחרות זאת דרך בחירה שוויונית יותר וחשופה פחות ללחצים ולשיקולים פוליטיים זרים. שיקולים אלה מיוחדים לשירות הציבורי, ובעיקרם אינם רלבנטיים לבנקים פרטיים. באשר לאלה יש יתרונות לוועדת איתור אך גם חסרונות, וביניהם עיכוב הבחירה, ואף חשש כי המועמדים המתאימים ביותר, שחלקם ממלאים תפקידים בכירים בבנקים אחרים, יירתעו מסיבות שונות להציע את מועמדותם.

אין בסיס לטענה כי אמות-מידה מקצועיות מקובלות מחייבות לבחור מנכ"ל לבנק דווקא באמצעות ועדת איתור. ההחלטה בעניין זה נתונה לשיקולו של הדירקטוריון, המופקד לפי החוק על ניהול הבנק, ולא למפקח על הבנקים.

תפקידו של המפקח בהקשר זה הוא לוודא כי הדירקטוריון היה ער לאפשרויות השונות וקיים דיון באפשרות הראויה ביותר על רקע הצרכים של הבנק, וכי המועמד שנבחר הוא בעל כישורים וניסיון הולמים, שהיו מוכרים לדירקטוריון. במקרה של בנק הפועלים המפקח חרג מתפקידו, כפי שהוגדר בחוק, והוא מבקש להכתיב לבנק הליך שנוי-במחלוקת לבחירת מנכ"לו.

המפקח על הבנקים מופקד על פיקוח על תקינות המינהל של הבנקים. חריגתו מתפקידו בעניין בנק הפועלים אינה מופת למינהל תקין.

אריאל בנדור, מומחה למשפט ציבורי, הוא פרופסור מן המניין באוניברסיטת בר-אילן