שחיתות: איך עוצרים את זה?
הפקיד זייף רישומים בטאבו תמורת שוחד. פקיד אחר סחר בהמלצות למענקים לקבלנים. עובדי הוצאה לפועל ביטלו עיקולים תמורת טובת הנאה. עובד עירייה נעצר לאחר שזייף שעוני מים. כבר לא מדובר בעשבים שוטים בודדים: תופעת השוחד מאיימת להפוך לנורמה בקרב פקידים בשלטון המקומי ובמשרדי הממשלה
לפני מספר שנים הייתה שייכת ישראל לקבוצת מדינות בעולם שהוגדרו כבלתי מושחתות. מאז 2000 צנחה ישראל מהמקום ה-16 למקום ה-26 במדד השחיתות העולמי שעורך ארגון השקיפות הבינלאומית - נפילה מצטברת של 10 מקומות תוך תקופה קצרה. בתחילת החודש התריע היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, כי התרבות השלטונית בישראל חסרת בושה, והזהיר מהידרדרות למצבן של מדינות עולם שלישי.
ישראל 2004 הפכה ליותר ויותר מושחתת. הדירוג העולמי, CPI - Corruption Perception Index שמפרסם ארגון TI העולמי (Transparency International), המיוצג בישראל על ידי ארגון שקיפות בינלאומית ישראל (שבי"ל), בדק השנה 146 מדינות על פי עוצמת השחיתות הציבורית והעסקית הקיימת במדינות אלו. ברשימה הנוכחית ממוקמת ישראל במקום ה-26, לאחר שבשנה שעברה עמדה במקום ה-12.
פרט לדירוג, כל מדינה מקבלת גם ציון מאחת עד עשר. לדברי פרופ' יוסי גרוס, יו"ר שבי"ל, הציון חשוב יותר מהמיקום בדירוג. אם עוקבים אחר מצבה של ישראל בשנים האחרונות מגלים מגמה ברורה של ירידה בציון. הניקוד של ישראל ירד בשנתיים האחרונות מ-7.3 ל-6.4. לשם השוואה, את הרשימה מובילה פינלנד עם ציון של 9.7, ואחריה ניו-זילנד, דנמרק ואיסלנד.
פרופ' רון שפירא מאוניברסיטת בר אילן, מדגיש כי המדד מייצג שחיתות נחזית - ולא את השחיתות עצמה. המדד מייצג את התפיסה הרווחת בקרב אנשי עסקים באותה מדינה בדבר רמת השחיתות בה. "על פי המדד הזה", הוא אומר, "מידת השחיתות הנחזית בישראל גברה בשנים האחרונות, אם כי ישראל עדיין נמצאת במצב טוב יותר ממדינות מערביות אחדות".
פרופ' דוד נחמיאס מהמרכז הבינתחומי בהרצליה, אשר חקר שנים רבות את תופעת השחיתות הציבורית, ביצע לאחרונה מחקר הנקרא "דו"ח מעקב הדמוקרטיה הישראלית", בו הוא משווה בין ישראל ל-23 מדינות דמוקרטיות אחרות. "על פי נתונים סטטיסטיים. ישראל נמצאת בקבוצה של המדינות שהשחיתות בהן הכי חזקה. לצערי בעשור האחרון ישראל כל הזמן בירידה, וכיום היא בקבוצת המדינות הדומות לאיטליה בהיקף השחיתות".
על היקף השחיתות בישראל יכולה להצביע גם התנועה למען איכות השלטון, המפעילה מזה כ-8 שנים את "קו הטוהר", קו פתוח הנותן מענה לפניות אזרחים על פגיעה בסדרי מינהל תקינים, בטוהר המידות ובכללי האתיקה ברשויות השונות.
"זורמות לתנועה מאות רבות של תלונות של אזרחים כנגד מגוון הרשויות על שחיתות והפרת כללי המינהל התקין", מציינת עו"ד צרויה מידד-לוזון, מנהלת המחלקה לפניות הציבור בתנועה. לדבריה, שטף הפניות גובר מדי שנה. בשנת 2003 הגיעו לעמותה כ-760 פניות בסך הכל, ואילו השנה כבר הגיעו כ-700.
כר הגידול: הפקידים האפורים
למרבה הצער, לא מדובר רק בעשבים שוטים בודדים, אלא בתופעה משמעותית הרווחת בדרגים השונים של השלטון. בשנים האחרונות נחשפו אנשי ציבור בכירים, ראשי ערים ונבחרי ציבור רבים כמעורבים במעשי שחיתות שונים. כשמדובר באנשי ציבור ידועים זוכות הפרשות לחשיפה תקשורתית נרחבת, אך השחיתות האפורה" היא זו שהפכה למכת מדינה - שחיתות המתפשטת במערכות גדולות דרך פקידים קטנים ואפורים.
זה יכול להתחיל בפקיד שנעצר בחשד שזייף רישומים בטאבו והעביר קרקעות על שמם של אלה ששילמו לו שוחד, וזה ממשיך בפקיד במשרד ממשלתי שהורשע בקבלת שוחד מקבלנים תמורת המלצות למתן פטורים ומענקים.
מעקלים בהוצאה לפועל הורשעו לאחרונה בקבלת שוחד תמורת ביטול עיקולים, ואילו פקיד בעירייה נעצר לאחר שנחשד בזיוף שעוני מים תמורת שוחד. לפני מספר חודשים הותרה לפרסום פרשה במסגרתה נחשד אחד מעובדי התעשיות הבטחוניות בישראל בקבלת שוחד, ולפני כשנה הרשיע בית משפט רב לשעבר של בעיר גדולה בקבלת שוחד בתמורה לזירוז הליכי גיור.
"השחיתות האפורה, של הפקידים והעובדים בדרגי הביניים, המשלימים עם תרבות של שחיתות ואף מנצלים אותה לקבלת טובות הנאה תמורת פרוטקציה והעדפת מקורבים, היא תופעה שאינה כה בולטת אך היא חמורה לא פחות", טוען ד"ר יובל קרניאל ממשרד שבלת ישראלי רוברטס זיסמן ושות', מרצה בכיר במסלול האקדמי של המכללה למינהל.
גם פרופ' נחמיאס טוען כי השחיתות בדרג הפקידים מסבה לנו נזק חמור. "התקשורת מביאה לידיעתנו מדי פעם מקרים של פקידי ביניים הנגועים בשחיתות, אבל מה שרואים או קוראים בתקשורת זה קצה הקרחון", הוא טוען. "אין לנו מושג מה באמת קורה. כאזרחים הפנמנו את השחיתות כדרך חיים, וזה מוצא ביטוי בשחיתות הציבורית". לדבריו, גם אם אותו פקיד יורשע לא בטוח כי קידומו בסולם המקצועי ייחסם".
"האפשרות של פיטורים כמעט לא קיימת, בין היתר בגלל תמיכה של ועדי עובדים במעשים ובנורמות הגובלים בשחיתות, וכן בגלל בתי הדין לעבודה, הנותנים לא אחת הגנה נמשכת והולכת לעובדים שחטאו בשחיתות", טוען ד"ר קרניאל.
הרשויות המקומיות: מני מזוז מתערב
לאחרונה נשמעה ביקורת רבה על השחיתות ברשויות המקומיות. דו"ח שערך משרד רו"ח יהודה ברלב ושות' מראה כי במחצית הראשונה של 2004 עלה בחדות שיעור אירועי ההונאה והמעילות ברשויות המקומיות, העיריות והחברות העירוניות. לפי הדו"ח, 20% ממקרי השחיתות בתקופה זו חלו בגופים מוניציפליים, לעומת 3% במחצית הראשונה של 2003.
לדברי עו"ד יעל גרוסמן, המייצגת נאשמים במישור הפלילי, ביניהם ראשי עיריות, "אין סוף לתלונות על ראשי רשויות, אבל חשוב לדעת שיש הרבה זיכויים והרבה תיקים נסגרים".
מזוז, שהופיע לאחרונה בכנס העמותה הציבורית למשפט בקיסריה, ניצל את ההזדמנות כדי להכריז על מלחמה בשחיתות ברשויות המקומיות. לדבריו, השחיתות בשלטון המקומי גדולה יותר מאשר בממשלה. "זו מערכת מבוזרת, עם מאות רשויות מקומיות. ראש עיר יכול לאשר תקציבים בלי סריקה של החשב", הסביר. "בידי ראשי הרשויות סמכויות של מינויים, חברות עירוניות, תקציבים, מכרזים וכל אלו - ללא פיקוח".
מזוז אמר כי גיבש יחד עם משרד הפנים תוכנית שתסייע למאבק בשחיתות בשלטון המקומי, לפיה ניתן יהיה לחייב כל ראש עיר או ראש רשות לשלם מכיסו על חריגות כספיות לא-חוקיות שביצע.
לדעת עו"ד מידד-לוזון גם הפתרון אותו מציע מזוז הוא בעייתי. "מזוז טוען שלא תמיד צריך לעשות שימוש בדין הפלילי וכדאי לפתח אמצעים אחרים לגינוי מעשי שחיתות", מוסיף ד"ר קרניאל. "במציאות הישראלית הקיימת, בהיעדר כלים אלטרנטיביים, אין מקום לסובלנות. הימנעות מהפעלת הדין הפלילי תדרדר אותנו במהירות לתחתית הרשימה ולתרבות שלטונית של רפובליקת בננות. אנחנו עדיין לא שם, אך אם לא נתעשת ונצא למאבק נגיע לשם במהרה".
המתנגדים: לא נתקלתי בזה
הציבור הישראלי לא מטומטם. מסקר שערכה שביל באמצעות גאלופ עולה כי 71% מהציבור חושבים שהשחיתות משפיעה מאוד על חיינו הפוליטיים. 54% מהנשאלים ציינו כי השחיתות משפיעה מאוד על התרבות והערכים שלנו. והבשורות הרעות באמת: 19% מהנשאלים סבורים כי השחיתות תגבר אצלנו מאוד בשלוש השנים הקרובות, ו-40%% סבורים שהיא תגבר במידה מסויימת.
"מהסקר עולה תמונה לא מחמיאה, לפיה בתחומים רבים הציבור הישראלי חושב שיש מקום לשיפור, אך הוא אינו מניח שיהיה שיפור בשלוש השנים הבאות", אומר פרופ' גרוס.
עו"ד יהודה וינשטין, שיצג אישי ציבור בפרשות שחיתות, טוען כי אין צורך להיסחף ואין לברוא שחיתות במקום שזו אינה קיימת. "אנחנו לא מדינה מושחתת במיוחד ולא צריך לחפש שחיתות תחת כל עץ, הוא אומר. יש איזו שהיא גלישה לכיוון אי-מידתיות בפרקליטות. בעבר הייתה תחושה שהיא מאבדת פרופרציה בשעה שהיא נרתמה למלחמה במה שקרוי השחיתות השלטונית. אובדן פרופורציה הוא תמיד דבר שיש להישמר ממנו".
"אני מעולם לא נתקלתי בתחושת שחיתות של נושאי משרה ציבורית שבאו איתי או עם לקוחותיי בקשרים", אומר עו"ד פנחס רובין ממשרד י. גורניצקי. "לא במס הכנסה, לא ברשות ני"ע, לא ברשות ההגבלים העסקיים ולא בתחומים אחרים". רובין אומר כי דווקא תושבי חוץ שמגיעים אליו שואלים לעתים איך מסתדרים בישראל ואת מי משמנים". אני מסביר להם שאנו לא מדינת בננות, ושאצלנו תופעות מהסוג שהם רומזים עליהן אינן קיימות. מכל מקום, אני אינני מכירן. זהו ניסיוני".
מנתונים מפתיעים ובלעדיים שהועברו ל"ידיעות אחרונות" ממשטרת ישראל עולה כי לעומת התקופה המקבילה אשתקד חלה ירידה של כ-30% במספר תיקי החקירה שנפתחו בחודשים ינואר-אוקטובר 2004 בחשד לשוחד. 205 תיקים נפתחו תחת סעיף שוחד בתקופה זו, לעומת 152 תיקים בתקופה המקבילה אשתקד.
גם במספר תיקי החקירה העוסקים במרמה ועושק חלה ירידה קלה: בינואר-אוקטובר 2004 נפתחו 5,776 תיקי חקירה בסעיף זה, לעומת 5,878 בתקופה המקבילה אשתקד.
את רו"ח ברלב הנתונים לא מפתיעים. לדבריו, הירידה המשמעותית בפתיחת תיקי שוחד לא נובעת מהיחלשות התופעה - אלא דווקא מהאכזבה מסגירת תיקים מהירה ומיכולת המשטרה לפענח תיקים אלו. לדבריו, מבין עבירות הצווארון לבן, השוחד היא אחת הקשות ביותר להוכחה. "זה כמעט בלתי אפשרי להצליח בתיקים האלה בלי עד מדינה", הוא אומר, "כי שני הצדדים לא מעוניינים בחשיפה".
בתנועה לאיכות השלטון מספרים על לא מעט פניות על כך שהמשטרה אינה מצליחה להתמודד עם תיקים של שחיתות מורכבת, בפרט כאשר הדברים אינם נמצאים בלב הזרקורים. לדבריהם, "גם מבקר המדינה, גוף מקצועי ורציני, לצערנו פעמים רבות בלתי יעיל מאחר שלוקח לו זמן ממושך מדי לבחון חשדות ודו"חותיו נמנעים בדרך כלל ממיקוד האחריות. כמו כן, אין מעקב אמיתי אחר תיקון הליקויים וביצוע המלצותיו של המבקר".
"הכלי המרכזי במאבק בשחיתות הוא סעיף הפרת אמונים. העבירה נוגעת ישירות למעשים של עובד הציבור הנעשים לטובת אינטרסים זרים, ולא לטובת הציבור. בעבירה זו לא חשוב מהו המניע של עובד הציבור והאם קיבל שוחד, אם מדובר במנהיג בכיר או בעובד זוטר. החשוב הוא הפרת החובה לעשות שימוש ראוי בכוח המשרה למען האינטרס הכללי, ולא למען אינטרסים אישיים וזרים. העבירה של הפרת אמונים של עובד הציבור אינה מושלמת, ניסוחה בעייתי ולקוי, אך היא כלי מרכזי וחשוב מעין כמוהו למאבק בשחיתות", אומר ד"ר קרניאל.
הסיבות: הון, שלטון וחברות אישית
"שכיחות השחיתות והעובדה שהיא הפכה למכת מדינה אינם עונים על השאלה למה זה קרה. כוח משחית, וכוח אבסולוטי משחית בצורה אבסולוטית", אומר פרופ' נחמיאס. "כשדברים שקופים קשה יותר לקיים שחיתות. אנחנו עדיין משטר מאוד ריכוזי ומאוד אישי".
"ברשויות המקומיות בישראל, למשל, יש ריכוזיות בלתי רגילה. אנחנו גם לא תמיד שקופים - תקציב המדינה הוא המסמך הכי לא שקוף שאני מכיר. לשרים אין מושג מה קורה שם. במצב כזה אגף התקציבים יכול לשחק עם זה, וזו בעיני שחיתות מובנית. כאשר אין שקיפות, יש ריכוזיות והכל אישי - זה תנאי מספיק לקיומה של שחיתות ממוסדת, כזו שמקבלים אותה".
"אחד הגורמים הדומיננטיים של תופעת השחיתות הוא הקשר הפסול בין הון לשלטון. הקשר הזה עיקרו תלות הדדית בין עובדי ונבחרי הציבור הבכירים לבין בעלי ההון המממנים אותם וחברי המרכז הבוחרים בהם. אנשים שהתמנו במינוי פוליטי וחייבים את הקריירה שלהם לפוליטיקאים ולבעלי הון ממשיכים לשרת את האינטרסים הזרים, גם כאשר הם ממלאים תפקידים שונים בממשלה ובגופים קשורים לה, כמו חברות ממשלתיות, מינהל מקרקעי ישראל ורשות השידור", אומר ד"ר קרניאל.
"עובדים אחרים באותם מוסדות רואים ולומדים להעביר מידע או לתת שירות תמורת טובות הנאה. הנורמה של העדפת מקורבים או מתן שירות עדיף תמורת תשלום לכיס הפרטי קיימת באופן כמעט גלוי במערכות רבות. הקשרים הפכו להיות מורכבים, ארוכי טווח ומפותלים. במקרים רבים נכנסת לתמונה טענה של חברות אישית בין בעל ההון לעובד הציבור, המסבירה את תמיכתו הכספית".
"במקרים אחרים מקבל עובד הציבור את התמורה בדרך עקיפה, בתקופה אחרת, או באמצעות אנשי קש רחוקים. במקרים רבים מדובר ב'שלח לחמך', בו עובד הציבור משרת את בעל ההון ומקבל את התשלום בג'וב משתלם כעבור מספר שנים".
"תופעת ה'מאכרים' היא בעיני דוגמה מובהקת של שחיתות", אומר פרופ' נחמיאס. "תמורת תשלום יסדרו לך את הדברים. גם מקרים של עובדי ציבור שנותנים לחבר בעבודה להחתים להם שעון, או שימוש במשאבי המשרד למטרות אישיות - חשוב לזכור כי הם משולמים מכספי הציבור. אני כבר לא מדבר על כל מני מיני כנסים שקוראים להם 'השתלמויות', המתקיימים בבתי מלון, ומגיעים אליהם גם עובדי רשויות שאין להן פרוטה".
כשמנתחים את תהליך ההידרדרות של מדינת ישראל יש המגלגלים חלק גדול מהאחריות דווקא לפתחם של בתי המשפט. לדעת עו"ד מידד-לוזון מהתנועה למען איכות השלטון, בשנים האחרונות יצאו מבתי המשפט פסקי דין שמשמעותם שהשחיתות המודרנית אינה נתפסת ברשתו של הדין הישראלי. "לפעמים נדמה שכי רק אם אדם ייתן כסף ויגיד קבל עם ועדה 'הא לך שוחד' מערכת המשפט תכיר בכך שאירע כאן אירוע פלילי, אומרת מידד-לוזון. כל שימון הצנרת ברשויות השונות מתקבלת בשלוות נפש".
גם פרופ' נחמיאס לא חוסך ביקורת מהמערכת המשפטית. "בציבור יש תחושה שבמערכת המשפטית יש איפה ואיפה מבחינת היחס לנאשמים". לדעתו, פסקי דין שזיכו אנשי ציבור בכירים עשויים ללמד שלבית משפט יש יחס סלחני יותר כלפי אנשים מסויימים. "לגלעד שרון (בנו של ראש הממשלה, ל.ד) התייחסו כנסיך. אם שמו היה גלעד בוזגלו אין ספק שהתייחסות בית המשפט כלפיו הייתה שונה לגמרי. איך ייתכן שאחוז גדול מאוד של זיכויים מתקבלים דווקא במקרה של תיקים של אנשי ציבור בכירים וידועים?"
המלכוד: חושפי השחיתות נקלעים למצוקה
קשה להגזים בנזק הנגרם לחברה הישראלית עקב השחיתות - ולכן מפתיע לגלות עד כמה דווקא אלה החושפים אותה נפגעים. מיה קוך הקימה לפני מספר שנים את עמותת "עוגן", המסייעת לעובדים שפוטרו לאחר שחשפו שחיתות במקום עבודתם. עד כה טיפלה העמותה בלמעלה מ-850 מקרים, ולדברי קוך, רובם של המתלוננים על שחיתות מפוטרים ממקום עבודתם.
"מדובר במצוקה קשה, הפוגעת ראשית כל בחושף עצמו ובמשפחתו, אך גם בגוף בו הוא עובד ובחברה כולה", אומרת עו"ד מידד-לוזון. לדבריה, חושפי השחיתות הם ה"תאים הלבנים" המגנים על טוהר השירות הציבורי - המערכת החיסונית שלנו, המתמודדת עם השחיתות המרקיבה אותה מבפנים, אך פעמים רבות הם נשברים מול המערכת הכוחנית העומדת מולם".
"אלה אנשים שאיבדו את עבודתם, שמם הטוב, כבודם וחבריהם. הם נכנסים למצוקות קשות ביותר. אנו משתדלים להגיש סיוע לאותם חושפים, ואף לייצגם בבית הדין לעבודה". לדבריה, בג"ץ קבע לאחרונה בפסק דין תקדימי כי מנכ"ל חברה ממשלתית יודח מתפקידו בגלל שפגע בעובד שהתריע על שחיתות.
לדברי פרופ' שפירא כל המחקרים הבינלאומיים מראים בברור כי השחיתות נפוצה בדרך כלל במדינות שיש בהן ממשלות גדולות, ריבוי של רגולציה ממשלתית, מנגנונים בירוקרטיים גדולים ושיעור גבוה של פעילות חלוקתית של הממשלה (אם כי גם להכללה זו יש חריגים). לא ברור מהו כיוון הקשר הסיבתי המסתתר מאחורי המתאם הזה: האם גודלו של המנגנון הממשלתי מגביר את השחיתות, או האם השחיתות גורמת להגדלת הביורוקרטיה.
"הדעת נותנת ששתי התשובות נכונות, כלומר מתקיים מנגנון של היזון חוזר: מנגנון בירוקרטי גדול משמש מצע טבעי להתפתחות שחיתות, והשחיתות נוטה להנציח את המנגנון הגדול ואף להגדילו". משום כך, טוען פרופ' שפירא, דרך ההתמודדות הראשונה עם השחיתות צריכה להיות הקטנת הרשויות, צמצום הרגולציה, ייעול הליכי הרישוי והפרטת פעילויות המבוצעות בגופים ציבוריים. לדבריו, השקעת משאבים נוספים בשיטור ובהעמדה לדין יכולה, לכל היותר, לשמש צעד נלווה ומשלים לשינוי מבני.
"כדי להילחם בשחיתות ולהחזיר לישראל את היושרה חייבת להיות מודעות ציבורית רחבה לנושא", טוען פרופ' נחמיאס. "מדינות נהרסות בגלל שחיתות ציבורית. זה מאיים עלינו יותר מכל דבר אחר", הוא אומר.
תגובות - אלפי נבחרי ציבור פועלים ללא רבב
מהנהלת בתי משפט נמסר בתגובה כי "הטענות לפיהן בתי משפט מפלים אישי ציבור ביחס לאזרחים הפשוטים אינן נכונות. השופטים מקבלים את החלטותיהם בהתאם לחומר הראיות המוצג בפניהם, ובלא קשר לייחוסם או אי ייחוסם של הצדדים".
דוברות משטרת ישראל מסרה בתגובה כי "כל תלונה המוגשת במשטרת ישראל מטופלת לגופו של עניין ומתוך מטרה להגיע לחקר האמת ולהמליץ, בהתאם לחקירה זו, על המסקנות הנכונות בכל מקרה. יש שבדיקת התלונה מובילה לפתיחת חקירה, ובסופה המלצה להגשת כתבי אישום, ומנגד ישנן תלונות הנבדקות ונגנזות לאחר שהוברר כי אין עילה חוקית לפתיחה בחקירה".
מנציבות שירות המדינה נמסר כי "יש לנו שיטות לקליטת עובדים: במשרות בכירות מתקיימים מכרזים וכל מתמודד נדרש להשיב בשאלונים האם יש לו עבר פלילי. במקרים של קליטת עובדים בתפקידים זוטרים לא מתקיימים מכרזים, וכל טופס קבלה של מועמד עובר לטיפול קצין הביטחון של אותו משרד".
דובר מרכז השלטון המקומי מסר בתגובה כי "חבל שהיועץ המשפטי לממשלה הצטרף לאלה המדברים בהכללה ומכתימים אלפי נבחרי ציבור שפועלים ללא רבב, ונלחמים בשחיתות בכל יום ובכל דרך אפשרית. ניתן היה לצפות כי יסייג את דבריו ויבהיר שאם קיימות תופעות של שחיתות בשלטון המקומי הרי שמדובר במיעוט מבוטל שאינו מעיב על הכלל".
מלשכת שר הפנים נמסר בתגובה כי "הגברנו את הפיקוח והביקורת על הרשויות, ולא נהסס לפטר כאלו שסרחו. אבל תופעות פליליות צריכות להיחקר על ידי המשטרה. השלטון המקומי בחלקו המכריע פועל בניקיון כפיים ולא מושחת. איפה שיש גילויי שחיתות - נפעל בנחישות".
מדוברות לשכת המשפטים נמסר כי "במכתב ששלח היועץ המשפטי לממשלה לעדי אלדר, יו"ר מרכז השלטון המקומי, נכתב בין היתר כי דברי בכנס העמותה למשפט ציבורי בקיסריה בנוגע לרשויות המקומיות עסקו בפוטנציאל הגבוה יותר לשחיתות הקיים ברשויות המקומיות לעומת השלטון המרכזי, ולא בשחיתות קיימת אצל ראשי הרשויות, וודאי שלא אצל כל ראשי הרשויות".
לפנייה לכתב/ת 
