מחכים לאוטובוס

זה כמה שנים שנוסעי האוטובוסים בישראל נהנים מנוף קצת שונה. לא, אין הכוונה לפני הארץ, בתחום הזה הכל נותר כשהיה, אלא שהאוטובוסים השתנו - אחרי עשרות שנים שבהן הורגלנו לאדום של אגד ולכחול של דן, כלי הרכב הגדולים והמעושנים החלו ללבוש צבעים חדשים, תוך שהם מביאים עמם את הבשורה: רפורמה בתחבורה הציבורית.

במסגרת המהלך המהפכני, פתחה המדינה את קווי התחבורה הציבורית בישראל לתחרות, תוך שהיא מפקיעה קווים קיימים מאגד ומדן ומוסרת אותם לחברות מתחרות. המטרה הייתה שבירת המונופול ההיסטורי של שני הקואופרטיבים שמעולם לא ידעו תחרות מהי. לכאורה, הציבור הישראלי לא יכול לבקש יותר. הרי כולנו למדנו שתחרות מביאה עמה התייעלות, שיפור השירות ומאמצים יתרים לשבות את לב הלקוחות. אבל מסתבר שהמציאות אינה אידילית כפי שמצטייר מהתשדירים בטלוויזיה.

האם הרפורמה בתחבורה הציבורית הצליחה? (צילום: ויז'ואל/פוטוס) 

זה התחיל עם השביתה של נהגי חברת מטרודן בבאר-שבע, שניסו להתארגן נגד מה שהם כינו תנאי העסקה מחפירים. בחברת קווים התלוננו הנהגים כי הם נוהגים באוטובוסים לא בטיחותיים ומיושנים וטענו כי הם חויבו לנהוג באוטובוסים תחת איומי פיטורין ולעבוד מעבר לשעות המותרות בחוק. במודיעין ובפתח-תקווה הנוסעים מתלוננים תדיר על הסדרי הסעה לא נוחים, ביטול קווים, אוטובוסים קטנים מדי ואי-עמידה בלוחות זמנים. הפגנות התושבים מול לשכת ראש העירייה הפכו למחזה יומיומי כמעט, ואפילו חרם צרכנים ניסו לארגן בפתח-תקווה.

את גורלה של הרפורמה עדיין מוקדם לחרוץ, אבל הדעות הרבות והמנוגדות על מידת ההצלחה שלה מעידות על הבעייתיות הרבה שביישומה. אפילו במשרד

התחבורה לא מוכנים לסמוך את ידיהם על המהלך. בכנס של מפעילי תחבורה ציבורית שנערך בשבוע שעבר הצהיר שר התחבורה, שאול מופז: "הרפורמה בתחבורה הציבורית נכשלה. היא נועדה להיטיב עם התושבים אבל היעד הזה לא הושג - לפחות לפי כמות התלונות שמגיעות למשרד התחבורה על רמת השירות‭."‬ בימים אלה מחפש מופז מומחה שיהיה מוכן לעמוד בראש ועדה שתבחן מחדש את כל הסיפור. יותר מדי תלונות, כך מתברר, הגיעו למשרדו בנוגע לרמת השירות בקווי התחבורה הציבורית, והניעו אותו לבדוק אם יש בכלל הצדקה להמשיך בה.

הבחינה מחדש שמבצעים מופז ומנכ"ל משרדו גדעון סיטרמן מעלה ממצאים מפתיעים ומדאיגים על פניה השונים של הרפורמה, ובפרט על טיב השירות שניתן לציבור הנוסעים. לשאלה אם הרפורמה היא הצלחה מסחררת או כישלון מהדהד התשובה היא, כמו תמיד, שתלוי את מי שואלים. המדינה, כמו גם הגוורדיה הוותיקה של משרד התחבורה, מתהדרת בשבירת המונופול של אגד ודן, בחיסכון בסובסידיות הממשלתיות ובהוזלת תעריפי הנסיעה לציבור. הנוסעים, מצדם, לא מתרשמים מהנתונים היבשים. כן, הם אומרים, זה נחמד שמחירי הנסיעה ירדו - אבל כשהאוטובוס לא מגיע בזמן, זו נחמה קטנה מאד.

נשק השבתת המשק

סיפורה של הרפורמה מתחיל בסוף שנות ה‭,90-‬ כשמשרדי התחבורה והאוצר מאסו בשליטה הבלתי מעורערת של אגד ודן על קווי התחבורה הציבורית, ועל הסעתם של כ‭2.5-‬ מיליון נוסעים בכל יום. ‭4,000‬ האוטובוסים של אגד נסעו ב‭1,500-‬ קווים, בעוד דן, שפעלה בעיקר בגוש דן, הפעילה 130 קווים באמצעות צי של ‭1,300‬ אוטובוסים.

לשני הקואופרטיבים היה הסדר עם המדינה, שלפיו משרדי האוצר והתחבורה הכתיבו להם את מחירי הנסיעה. הסיבה הייתה שיטת הסבסוד של התחבורה הציבורית: הממשלה סיבסדה את עלות הנסיעה על ידי הזרמת "סבסוד לנוסע‭."‬ בפועל הועברו כספים לאגד ודן על בסיס "סלי עלות" לתפעולה של התחבורה הציבורית. העיקרון היה שבקווים רווחיים מאד, כמו למשל תל-אביב-ירושלים, נקבעו מחירי נסיעה גבוהים משמעותית מהעלות האמיתי של הפעלתם. עלות היתר שנגבתה בקווים אלה סיבסדה (בסבסוד צולב) קווים לא רווחיים לנקודות יישוב מעוטות נוסעים, שבתנאי כלכלה חופשית לא היה כדאי להפעילם או שמחיר הנסיעה בהם היה אסטרונומי. כך ניתן היה לחייב את הקואופרטיבים - ובעיקר את אגד - להפעיל גם קווים לא רווחיים. בסך הכל הגיעה הסובסידיה הממשלתית לסכום עתק של יותר מ‭660-‬ מיליון שקל בשנה.

ברקע, כמובן, היו ויכוחים חוזרים ונשנים בין הקואופרטיבים לממשלה על גובה הסובסידיות. המדינה לחצה על המפעילים להתייעל ולהביא לצמצום עלות המימון של התחבורה הציבורית לממשלה. המפעילים נעמדו בכל פעם על רגליהם האחוריות במאמץ למנוע את קיצוץ השכר של חברי הקואופרטיבים. למאבקים התלוו מדי פעם סנקציות ממשלתיות, בהן עיכוב בהעברת כספי הסובסידיות, שהביאו את המפעילים לסף פשיטת רגל. הללו, בתגובה, איימו חדשות לבקרים להשבית את התחבורה הציבורית, ולשתק בכך את המשק. בסוף נמאס למדינה מהסחטנות של שני הגופים, והיא החליטה ליטול מהם חלק מכוחם.

חויבו להציג חוסן כלכלי

וכך התגבשה לה הרפורמה בתחבורה הציבורית, שנועדה למסור קווים למפעילים חדשים באמצעות מכרזים שתפרסם המדינה, ואשר בשלב הראשון לפחות יהיו סגורים בפניהם של שני המונופולים. השלב הראשון היה מסירת קווים של יישובים חדשים, צעד שלא עורר התנגדות מכיוון שהקווים לא הופקעו מאף חברה. מודיעין הייתה המודל הראשון, כאשר תפעול קווי התחבורה בעיר ובקווים הבין-עירוניים שלה נמסרו לחברת מרגלית שזכתה במרכז.

אחרי מודיעין, הגיע השלב המסובך יותר - הפקעה של קווים פעילים מאגד ודן. אלה לא ויתרו בקלות על הנכסים, יצאו למלחמה והגיעו עד לבתי המשפט. אבל בסופו של דבר נחתם הסכם שהסדיר את ההפקעה המדורגת של הקווים במשך השנים ואת מנגנון הפיצוי לחברות. נכון להיום איבד אגד כבר כ‭15%-‬ מהקווים שהפעיל, ועד סוף 2008 אמורים לצאת מידיו עוד ‭10%‬ מהקווים לתחרות. מדן הוצאו כ‭16%-‬ מהקווים.

ההחלטה להפריט את קווי התחבורה הציבורית לוותה בלא מעט חששות. החברות שנבחרו חויבו להציג חוסן פיננסי כדי למנוע משברים ולהתחייב להפעיל אוטובוסים חדשים ומודרניים - לקח מהתלונות שקיבל המשרד מתושבי מודיעין, על רמת השירות והאוטובוסים שהפעילה חברת מרגלית. המטרות שהציבה המדינה בפתיחת השוק לתחרות היו הבטחת שירות זמין ובמחיר סביר, והגדלת

מספר המשתמשים בתחבורה הציבורית כדי להפחית את הצפיפות בכבישים. הוחלט לא לפתוח את השוק לתחרות חופשית לגמרי כדי לאפשר למדינה לפקח על רמת השירות ולמנוע היווצרות מחודשת של מונופולים.

עם המטרות האלה לנגד עיניהם יצאו המכרזים לדרך, כאשר מתכנני הרפורמה מחלקים את הקווים שהוצעו לאשכולות. המפעילים הזוכים התחייבו להפעיל את קווי השירות לפחות במתכונת הקיימת; מי שהציע שיפור ברמת השירות באשכול שלו קיבל תוספת ניקוד במכרז.

עבור המדינה, המטרה הראשונה במעלה - והעדות להצלחת הרפורמה - הייתה תמיד הוזלת הנסיעה באוטובוס. מבחינה זו, נראה כי במשרד התחבורה יכולים לסמן וי לפחות על נושא אחד. בעבודה שהזמין משרד התחבורה ושהכינו פרופ' יורם שיפטן וניר שרעבי מהטכניון ב‭2005-‬ הם קובעים כי המכרזים אכן השיגו את יעדם. ב‭6-‬ המכרזים הראשונים שפורסמו רצתה המדינה להציג הוזלה במחיר הנסיעה כדי לצייר את הרפורמה כהצלחה בעיני הציבור. ואמנם, מכרזים אלה אכן השיגו את יעדם: מחירי הנסיעה בהם ירדו ב‭,50%-20%-‬ אבל החיסכון לקופת המדינה, כפי שבא לידי ביטוי בהוזלת הסובסידיות לחברות, היה נמוך.

בסדרת המכרזים השנייה שונו ההדגשים. הפעם נדרשו המתמודדות להציע תשלום למדינה בעבור זיכיון ההפעלה או דרישה לסובסידיות, כאשר מחיר הנסיעה בקווים נקבע מראש על ידי הממשלה. התוצאה הייתה ירידה של ‭25%-1%‬ במחיר הנסיעה, לצד חיסכון למדינה: במקום לסבסד את הקווים קיבלה המדינה מהחברות 30 מיליון שקל תמורת הזכיונות.

לדברי המומחים, בעקבות הרפורמה נהנים הנוסעים מחיסכון כולל של 115 מיליון שקל בשנה תודות לירידת מחירי הנסיעה, לצד נסיעה באוטובוסים חדישים יותר ועלייה בתדירות הנסיעות. למחירים הנמוכים, כך עולה מהמחקר, יש גם השפעה רבה על מספר המשתמשים בתחבורה הציבורית: בחלק מהקווים עלה מספר הנוסעים ב‭.55%-‬ בקווים אחרים הגיעה העלייה ל‭.42%-13%-‬

החוקרים מעריכים כי החיסכון שהמדינה תשיג בסובסידות לטווח הארוך יגיע ל‭100-‬ מיליון שקל בשנה - כלומר, ‭15%‬ מהסובסידיה הכוללת ששולמה למפעילים בעבר. החיסכון לציבור המשתמשים נאמדת ב‭120-‬ מיליון שקל לשנה. בסך הכל הביאה התחרות להוזלת התפעול של התחבורה הציבורית לממשלה ולנוסעים גם יחד בשיעור של ‭.7%‬ עם זאת הם מסייגים וקובעים כי עדיין מוקדם לקבוע אם ייווצר בארץ שוק תחרותי ויציב של תחבורה ציבורית.

נוהגים בשכר מינימום

המספרים, אם כן, מאד מרשימים. אבל מה קורה בשטח? ובכן, המציאות, כמו תמיד, פחות זוהרת מכפי שזה נראה על הנייר.

וכמובן נשאלת השאלה מהיכן מושג החיסכון בתעריפי הנסיעה ובסובסידיות; הלוא אין יש מאין. בפועל מבוססת שיטת המכרזים על עלויות תפעול נמוכות שמשמעותן, בראש ובראשונה, הפחתת שכר הנהגים. הזכיינים החדשים מעסיקים נהגים בשכר גבוה מעט משכר המינימום - כ‭25-20-‬ שקל לשעה, נמוך בכ‭40%-‬ משכרם של נהגים באגד ובדן.

השאלה כיצד יכולות החברות להרשות לעצמן הסעה במחירים כה נמוכים מעלה תהיות מטרידות גם על רמת התחזוקה והבטיחות של האוטובוסים. רק באחרונה פירסם משרד התחבורה כי בביקורת שערך בחברת מטרודן התגלו תקלות רבות במערכות הבלמים של האוטובוסים.

מהפכה או אחיזת עיניים?

באגד ודן, מטבע הדברים, מסרבים להתרשם מהישגי הרפורמה. לחיסכון הגדול שהושג מצמצום הסובסידיות והפחתת תעריפי הנסיעה, אומרים שם, ניתן היה להגיע גם בלי המהפכה הגדולה. בשתי החברות סבורים כי הבעיה הייתה טמונה באיסור שחל עליהן להוריד תעריפים, כדי לאפשר את הסבסוד הצולב.

לא כך סבור אלכס לנגר, המשנה למנכ"ל משרד תחבורה והאחראי לתחום התחבורה הציבורית במשרד. לנגר מתגאה בהפחתת מחירי הנסיעה וביצירת ‭1,000‬ מקומות תעסוקה חדשים לנהגים. ואולם בפועל, בין 300 ל‭400-‬ מהנהגים שנקלטו בחברות החדשות שנכנסו לשוק פוטרו קודם לכן מאגד או מדן כחלק מהרפורמה, או שהם גמלאים של הקואופרטיבים המועסקים בתנאי שכר ירודים. הורדת התעריפים גם כן אינה כה חד-משמעית, שהרי על אגד ודן נאסר להוזיל את הנסיעות.

כך או כך, אין ספק שדרושה עבודת מטה רצינית לבדיקת המשמעויות האמיתיות של הרפורמה, ובפרט של השלכותיה על רמת הבטיחות והשירות לציבור. משימה לא פשוטה זו עומדת בפני הוועדה שמקים שר התחבורה, כדי לוודא שמדובר אכן בהישגים, ולא באחיזת עיניים.