המבקר קורא להציל את נבחרת הדירקטורים מהפוליטיקאים

על הכוונת של מבקר המדינה - הג'ובים הפוליטיים: נבחרת הדירקטורים של רשות החברות הממשלתיות טרם עוגנה בחקיקה, ולפי דו"ח מבקר המדינה שפורסם היום (ד') נמצאו כמה ליקויים בתהליך מינוי הדירקטורים בחברות ממשלתיות שנעשה באמצעותה. בשורה התחתונה קובע המבקר שהנבחרת היא הליך טוב שיש לחזק ולעגן בחוק, וברקע פועלים פוליטיקאים לחסלה.

האוצר פותח בהליך להשעיית אורי יוגב לאחר הכרזתו על נבחרת הדירקטורים החדשה

לפיד על נבחרת הדירקטורים: הניהול ישתפר

איך בוחרים דירקטור לחברה ממשלתית?

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, כותב כי לצד הביקורת על רשות החברות הממשלתיות, הקמת נבחרת הדירקטורים "היא מהלך חיובי ונכון, אם כי לא חף מליקויים". הוא מוסיף כי המאגר נועד לתקן את המצב ששרר שנים לפני הקמת הנבחרת, כאשר למועצת המנהלים של חברות ממשלתיות מונו דירקטורים על בסיס שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים. "התנהלות זו פגעה במהותו של השירות הציבורי, איכותו המקצועית ועקרון השוויון בין המועמדים, שהוא ערך יסוד בחברתנו".

משרד המבקר מציין בדו"ח כי הוא רואה בחיוב הקמת נבחרת שמשמשת מאגר רחב של מועמדים ומאפשרת בחירה שוויונית ומקצועית יותר, "שלא כמו בתהליך בחירת המועמדים לדירקטורים בעבר".

60 אלף עובדים ונכסים בשווי 178 מיליארד שקל

מדינת ישראל מחזיקה בכ-80 חברות ממשלתיות המשמשות זרוע ביצועית של הממשלה ומקדמת את מדיניותה. בחברות אלה נכללות חברות מהגדולות במשק, כמו חברת החשמל, התעשייה האווירית, רפאל, רכבת ישראל, מקורות ודואר ישראל.

62 מהחברות הממשלתיות הן חברות עסקיות והן מעסיקות כ-60 אלף עובדים. שווי כל נכסיהן נאמד בכ-178 מיליארד שקל והיקף כל הכנסותיהן עומד על כ-67 מיליארד שקל.

חברי הדירקטוריון בחברות אלה אינם אמונים על ניהולה השוטף של החברה, אלא עוסקים בהתוויית מדיניותה ובפיקוח על פעילותו של המנכ"ל. האחריות והסמכות למינוי דירקטורים בחברות הממשלתיות נתונות בידיהם של שר האוצר ושל השר האחראי לתחומה של החברה.

במהלך השנים התגלו בדו"חות מבקר המדינה בעיות במינוי דירקטורים, ונמצא שהמינויים נעשו משיקולים פוליטיים ומשיקולים זרים באמצעות הליכי מינוי לא שקופים ולא שוויוניים. בדו"ח הנוכחי בדק מבקר המדינה את אופן מינוי הדירקטורים בחברות ממשלתיות וערך ביקורת ברשות החברות ובדיקות השלמה במשרד האוצר ובמשרדי ממשלה נוספים.

עד 2013 בחרו שרים מועמדים והעבירו את שמותיהם לוועדה לבדיקת מינויים, ולאחר שזו אישרה ונתנה המלצותיה, הם מינו אותם לדירקטורים. מאחר שלא היה בנמצא מאגר מועמדים, בחרו לעיתים השרים במועמד שהם הכירו אישית או התוודעו אליו במעגל המפלגתי, ולאו דווקא בשל כישוריו. בנובמבר 2013 הכריז שר האוצר דאז יאיר לפיד על הקמת נבחרת דירקטורים שתשמש מאגר שממנו יבחרו השרים מועמדים לדירקטוריונים של החברות שבאחריותם.

(מקור: דו"ח מבקר המדינה)

מאז הקמת הנבחרת - הדירקטורים שנבחרו מיומנים יותר

מנתוני רשות החברות עולה כי עד שהוקמה נבחרת הדירקטורים היו רק כ-26% מהדירקטורים המכהנים בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות בעלי ניסיון ניהולי בכיר, כ-14% בלבד היו בעלי מומחיות פיננסית ורק כ-56% מהם היו בעלי תואר שני ומעלה. לעומת זאת, בדיקה ב-2016, שבה כבר גובשה נבחרת הדירקטורים, העלתה שלכ-69% מהדירקטורים יש ניסיון ניהולי בכיר, לכ-63% יש מומחיות פיננסית וכ-81% הם בעלי תואר שני ומעלה. בנוסף, 51% מהדירקטורים שמונו מהנבחרת היו נשים ו-16% מהמגזר הערבי.

רשות החברות הקימה שלוש נבחרות דירקטורים מאז תחילתה של השיטה. נבחרת 2014 הוקמה בהשקעה של 2.5 מיליון שקל, נשלחו אליה 13,800 טופסי מועמדות בגיל ממוצע של 55, מהם 3,877 עברו את תנאי הסף ונבחרו 500.

נבחרת 2015 הוקמה בהשקעה של 2.3 מיליון שקל, נשלחו אליה 7,100 טופסי מועמדות, מהם 4,111 עברו את תנאי הסף ונבחרו 500. נבחרת 2017 הוקמה בהשקעה של 1.6 מיליון שקל, נשלחו אליה 9,300 טופסי מועמדות, מהם 6,226 עברו את תנאי הסף ונבחרו 400. הרשימה הסופית של כל אחת מהנבחרות כללה 50% נשים ו-10% ערבים, בהתאם לייצוג ההולם הנדרש בחוק.

(מקור: דו"ח מבקר המדינה)

בביקורת נמצא כי אומנם פעלה הרשות מאז אפריל 2014 לגיבוש שינוי החקיקה על מנת לעגן את הנבחרת בחוק, אך עד מועד סיום הביקורת, כמעט שלוש שנים מאז תחילת הפעולות בנושא, טרם העבירה טיוטה ראשונה להערות משרדי האוצר והמשפטים ולא הסדירה את הנבחרת בדרך אחרת. רק ביולי 2017, לאחר מועד סיום הביקורת, הגישה הרשות הצעה לתיקון החוק.

הרשות העבירה לדיון מועמדים עם ניקוד נמוך - לבקשת השרים

כך מתגבשת הנבחרת: רשות החברות מפרסמת קול קורא המזמין מועמדים להגיש מועמדות כדירקטורים בחברות ממשלתיות, והגשת המועמדות נעשית במערכת אינטרנטית. אולם הביקורת העלתה כי המועמדים לא נדרשו לצרף מסמכים שמאמתים את המידע שמסרו על ניסיונם התעסוקתי וכהונתם בעבר בדירקטוריונים.

במקרה ששר בוחר במועמד שאינו מנבחרת הדירקטורים, מעבירה אותו הרשות הליך תואם נבחרת, ועל המועמד למלא שאלון אינטרנטי הזהה לשאלון שמילאו מועמדי הנבחרת ולעבור את אותם השלבים כמוהם. הביקורת העלתה כי נמצאו מקרים שהרשות העבירה לדיון בוועדה לבדיקת מינויים גם מועמדים שקיבלו ניקוד נמוך בהרבה מהניקוד שהרשות קבעה כמינימום לכניסה לנבחרת, וזאת על פי בקשת השרים האחראים.

בחלק מהמקרים המליצה הוועדה למנות את המועמדים לדירקטורים ובחלקם המליצה שלא. נמצא שהבחירה במועמדים בהליך תואם נבחרת לא נעשתה באופן סדור, שיטתי ושקוף.

בחוק נקבע שבהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם למגזר הערבי, ועד השגת ביטוי הולם ימנו השרים, ככל האפשר, דירקטורים מהמגזר הערבי. בדו"ח מוזכר מקרה שבו שמהּ של מועמדת מהמגזר הערבי הועבר לדיון בוועדה לבדיקת מינויים למרות שקיבלה ניקוד שנמוך מהניקוד המינימלי הנדרש מהמגזר כדי להתקבל לנבחרת. למרות הניקוד הנמוך היא נבחרה לכהונה בחברה ממשלתית בסיווג ביטחוני גבוה.

המבקר מעיר על מינוי זה כי במקרים שבהם מועמד קיבל ניקוד נמוך באופן בולט, מן הראוי לתמוך את שיקולי בחירתו בנימוקים כבדי משקל, בייחוד כאשר מדובר בחברה בסיווג ביטחוני גבוה וכאשר בדירקטוריון של אותה חברה מכהן כבר דירקטור מהמגזר הערבי.

(מקור: דו"ח מבקר המדינה)

כן העלתה הביקורת כי בוועדה לבדיקת מינויים ישבו בחלק מהמקרים שני נציגי רשות במקום אחד כקבוע בחוק, והמבקר מעיר כי יש למנוע מצב שיינתן משקל יתר לעמדת הרשות. עוד נמצא כי הרשות לא עוקבת ברציפות אחר השתתפות הדירקטורים בישיבות דירקטוריון, למרות שהחוק קובע שדירקטור יחדל לכהן אם נעדר מארבע ישיבות רצופות של הדירקטוריון או משש ישיבות בשנה אחת, אלא אם נמצאה סיבה מוצדקת באישור השרים והרשות.

ממצאים נוספים העלו כי לנבחרת 2017 אין תאריך תפוגה, ולכן מבקש המבקר מהרשות לפרסם באופן מסודר שתהליך איתור הנבחרת ייעשה אחת לשנתיים כדי שהשרים והמועמדים יוכלו להיערך בהתאם. נמצא כי צריך להסדיר את מעורבותה הרבה של הרשות בתהליך בחירת המועמדים, שכן הסמכות לייעץ לשרים בנושא התאמתו של מועמד לתפקיד דירקטור היא של הוועדה, גם ללא חוות דעתה של הרשות.

אולם הרשות מעורבת לכל אורך תהליך מינוי הדירקטורים בחברות הממשלתיות, החל בשלבי גיבוש הקריטריונים, עבור בשלבי המיון המוקדמים, נוכחות בראיונות עם מועמדים וטיפול בערעורים של מועמדים וכלה בהצבעתם של נציגיה כחברים בוועדה לבדיקת מינויים. "מעורבות זו של הוועדה מגבירה בפועל את המתח בינה לבין השרים והאחראים לחברות הממשלתיות", נכתב בדו"ח.

רשות החברות: "הרוח הפוליטית נושבת לכיוונים אחרים"

בתשובותיה למבקר המדינה מסרה רשות החברות כי "עיגון נבחרת הדירקטורים בחקיקה הוא ללא ספק רצוי, שכן הוא יאפשר לשפר את ההליך ולהשיג תוצאות מיטביות בכל הנוגע למינוי המועמדים המתאימים ביותר כדירקטורים בחברות ממשלתיות, אך הוא אינו מחייב".

עוד השיבה כי אין כל ספק בנוגע לחוקיות התהליך גם בטרם עוגן בחקיקה, שכן לרשות מוקנית בחוק סמכות ייעוץ לשרים בעניינים שנוגעים לחברות ממשלתיות. הרשות כתבה למבקר שנכון לעגן את התהליך בחקיקה כדי לחזק את הנבחרת, להקשות מאוד על ביטולה ולקבוע חובה ברורה של השרים לבחור מועמדים אך ורק מתוכה, אך למרות שניסתה לגבש במהלך השנים תיקוני חקיקה, "הרוח הפוליטית נשבה לכיוונים אחרים ולא נראה היה כי ניתן לקדמם".

באשר להיעדר הדרישה מהמועמדים לצרף מסמכים שמאמתים את המידע שמסרו בשאלון האינטרנטי, השיבה הרשות למבקר כי אימות כזה ידרוש משאבים עצומים שלא מצויים בידיה.

יו"ר רשות החברות, אורי יוגב(צילום: קובי גדעון, לע"מ)

לגבי הטענות על הליך תואם הנבחרת, נמסר כי לאחר מועד הביקורת כתבה הרשות נוהל תואם נבחרת לטיפול במועמדים שאינם בנבחרת הדירקטורים. באשר למינויה של דירקטורית מהמגזר הערבי שקיבלה ציון נמוך מהמינימום השיבה הרשות כי למרות הציון הנמוך שלא אִפשר כניסה לנבחרת ביקשו השרים להמשיך בהליכי מינויה, ולכן היה על הרשות להעביר את מועמדותה לדיון בוועדה לבדיקת מינויים.

בעניין ייצוג היתר של הרשות בוועדה לבדיקת מינויים אמרה הרשות כי בדיונים אלה הנציגים לא השתתפו כנציגי הרשות ולא הייתה להם זכות הצבעה, ולנוכחות הנציגים בדיונים אין כל השפעה על שיקול דעתה של הוועדה. לנושא התרשומות הגיבה הרשות כי הוועדה החליטה על תרשומות פנימיות ככלי עזר וכי מאחר שתרשומות הן ניירות עבודה לא פורמליים, לא נערכו תרשומות לכלל הדיונים, וחלק מהתרשומות שנערכו לא נשמרו.

מחכים על השולחן: חוק הג'ובים וביטול מעורבות הרשות במינוי דירקטורים 

יצוין שהדו"ח - שלמעשה קובע כי נבחרת הדירקטורים היא כלי טוב וכי אין לשפוך את התינוק עם המים, אלא יש לעגנה בחוק - מתפרסם בצל מגמה של פוליטיקאים לחסל את נבחרת הדירקטורים כדי שהשרים יוכלו למנות את מקורביהם לדירקטוריונים ולתפקידי יו"ר. נכון להיום מונחות על שולחן הכנסת שתי הצעות חוק המבקשות לבטל את הנבחרת, שהן יוזמה של חברי הכנסת דוד ביטן ודוד אמסלם מהליכוד.

חבר הכנסת דודי אמסלם(צילום: אלכס קולומויסקי)

הראשונה, שיזם ביטן ושמכונה "חוק הג'ובים", עברה קריאה טרומית בכנסת ביוני. מטרתה לאפשר לשרים, לחברי כנסת ולראשי רשויות לשעבר להתמנות לדירקטורים בחברות ממשלתיות מבלי להוכיח כישורים מקצועיים. למעשה הצעת חוק זו נועדה להתיר מינויים פוליטיים באמצעות ביטול הדרישה שמועמדים עם זיקה פוליטית, למשל ראשי רשויות ושרים שנפלטו מתפקידם, יציגו כישורים מיוחדים רלוונטיים. כך הם יכולים להיכנס אוטומטיות לתפקידים בדירקטוריונים. ועדת השרים לחקיקה החריגה בהצעה את חברי הכנסת מהפטור מכישורים.

המבקר פנה בחודש יוני לשר האוצר משה כחלון ולשרת המשפטים איילת שקד בעניין הצעת חוק זו וביקש לעכב את קידומה עד לפרסום הדו"ח הנוכחי. מנהל רשות החברות דאז, אורי יוגב, כתב אז לכחלון ולשקד כי הצעת חוק זו פוגעת אנושות באינטרס השמירה על מינהל תקין ועל אמון הציבור וכי היא תחזיר את ישראל שנים אחורה ותפגע אנושות בהישגי החברות הממשלתיות.

הצעת חוק כזו יכולה לפתור את המגבלה שבה נתקל חיים אביטן, ראש עיריית חדרה לשעבר, שלא הצליח להתמנות לתפקיד יו"ר נמל אשדוד בגלל היעדר כישורים מתאימים. לכניסתו לתפקיד דחפו שר האוצר משה כחלון ושר התחבורה ישראל כץ. אביטן נעצר ב-2013 בחשד לקבלת שוחד, והתיק נסגר בפרקליטות לפני כשנתיים. יש לציין כי לפני כחודשיים אושר מינויו של אביטן ליושב ראש הרשות להתחדשות עירונית - בהתאם להצעת שר הבינוי והשיכון יואב גלנט, ולמרות הסתייגות היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט. 

דוגמה נוספת לניסיון מינוי בדחיפת שרים היא ניסיונם של השרים חיים כץ ואביגדור ליברמן לדחוף למינויו של יאיר שמיר ליו"ר התעשייה האווירית, מינוי שנפסל בסופו של דבר על רקע ניגוד עניינים בעיסוקיו של שמיר.

הצעת החוק השנייה, שהונחה על שולחן הכנסת ביולי, היא יוזמה של אמסלם ומטרתה ביטול מעורבותה של רשות החברות הממשלתיות במינוי דירקטורים. הצעת החוק נועדה להבהיר שלשרים יהיה שיקול דעת רחב בכל הקשור למינוי דירקטורים ושהרשות לא תתערב בתהליך המינוי בדרך כלשהי.

מהאוצר נמסר בתגובה בשם רשות החברות: "רשות החברות הממשלתיות מברכת על קביעת מבקר המדינה כי יצירת מאגר של מועמדים מצטיינים הינו מהלך חיובי ונכון. מרבית הערות המבקר בדו"ח טופלו זה מכבר כחלק מעבודת הרשות יחד עם ועדת שקד-לוין. בכוונת הרשות להמשיך ולשפר את הליכי המינוי ולסייע לשרים באיוש מקצועי ומיטבי של הדירקטוריונים".