החיים שאחרי המוות
תוכנית המתאר, ש"נמכרה" לדיירים, לעיריות וליזמים כפתרון קסם, מתבררת עתה כפצצה מתקתקת | מדינת ישראל זורעת זרעים של בלבול, שילכו ויתעצמו תחת הממשלה החדשה | עופר פטרסבורג מגלה, שכל מי שקבר את תמ"א 38, הקדים לחגוג
דיירי בניין דירות ישן ברחוב ביאליק ברמת גן כבר החתימו את הדיירים ברוב מכריע, בחרו אדריכל ויזם ורוצים לקדם תמ״א 38/1. שלוש שנים לקח להם להגיע להסכמות, לאחר שנים של מחלוקות מול דייר סרבן שהלך בינתיים לעולמו. כשכבר נדמה היה שמתקדמים, החליט ראש העיר כרמל שאמה הכהן להקפיא תוכניות בעיר בשל היעדר תשתיות. בית המשפט אמנם ביטל את החלטתו של שאמה הכהן (שהגיש ערעור), אך בינתיים החליטה גם המדינה כי היא שמה קץ לתמ"א בתוך תקופת מעבר של שלוש שנים.
מה אמורים להרגיש אותם תושבים, שהם חלק ממארג כולל של אלפי בניינים שהיו אמורים להתחדש ועברו מטמורפוזה בחסות ממשלת ישראל? מה המשמעות בכלל של צוואר הבקבוק, שאמור להתפרץ כעת לתקופה מוגבלת, לניצול מימוש התמ"א 38 עד תומה בתוך שלוש שנים.
בדיקה מגלה, כי יש היום מספר עצום ובלתי מתקבל על הדעת של 80,000 יחידות דיור בשלבים שונים של תמ"א 38, שאמורות להתממש בשלוש שנים הקרובות. חיים אביטן, יו"ר הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, אמר כי "התוקף של התוכנית היה אמור להיות עד מאי 2020. אנחנו מבינים את המשמעות והחשיבות של התוכנית, ולכן המלצנו על ארכה של שלוש שנים, שבמהלכן ייצאו גם הוראות מעבר, ורשויות שירצו בכך יוכלו להמשיך את התוכנית אפילו עד 2025".
אז האם התמ"א תמה או לא?
מבולבלים? גם אנחנו. ברמלה לדוגמה, בתוכנית שהוגשה לוותמ"ל של כ־2,000 יחידות, יש כמה בניינים שסומנו כחיזוק בתמ"א 38 ולא צפויים להתבטל. כמוהם יש עוד אלפים רבים במקומות אחרים. "יש אכן כמה מקומות שהתמ"א יעילה", אומר אביטן, ״הוצאנו קול קורא לרשויות שמעוניינות שנממן להן תוכניות אב להתחדשות עירונית, ויש היענות רבה. אנחנו בודקים את התוכניות האלו לפני המימון - ואם אין בהן היתכנות כלכלית, אנחנו לא מממנים. זה מבטיח שנראה עוד התחדשות בשנים הקרובות, גם בסגנון התמ"א". במילים אחרות, אל תמהרו לקבור את התוכנית, בפרט שחברי סיעת כחול לבן אף הצהירו, כי יחיו אותה מחדש בכנסת הבאה.
הביטול לא מתחשב באזרחים
כיום ישנם 1,500 יזמים שבונים 1,800 פרויקטים של התחדשות עירונית, עם 450 קבלני ביצוע והיקף כספי של 20 מיליארד שקל. לדברי דניאלה פוסק, יו"ר הוועדה המחוזית תל אביב, "היום קרוב ל־70% מהדירות המאושרות במחוז מרכז הן בהתחדשות עירונית". בפריפריה - שם החיזוק נדרש בערים שנחרבו עד יסוד בעבר, כמו טבריה, בית שאן או צפת - המחדל עצום. מספר אפסי של חיזוקים בנגב ובגליל.
תמ"א 38 נולדה לפני 15 שנה כתוכנית הנדסית לצמצום הסיכון של המדינה במקרה של רעידת אדמה, ובינתיים המדינה הפסידה קרוב ל־14 מיליארד שקל בשל אי גביית מס שבח.
האם אכן חיזוק המבנים מספק? "התרומה להקטנת הסיכון היא אפס", אומר ישראל דוד, מ"מ איגוד מהנדסי התשתיות ויו"ר בפועל של מכון התקנים, "גם מהסיבה שהאזורים המסוכנים לאורך השבר הסורי־אפריקאי לא כדאיים כלכלית לביצוע תמ"א, וגם כי התוכנית מציבה מגבלות אדירות להתחדשות עירונית. במקום לראות תמונה כללית בונים תוספות כמו בפבלות בברזיל. מה עוד שלוקחים בניין רקוב עוטפים עץ אותו עם קצת בטון ובונים מעליו קומות. את הריקבון בתוך המבנה לא פותרים. התמ"א הפכה למכרה זהב למזדמנים שרוצים לחתוך קופון מהיר ללא כל תועלת ציבורית ובמנותק ממטרתה".
כך או כך, המועד שנקבע לביטול התמ"א, אוקטובר 2022, עוד רחוק לכאורה, אבל במונחי תכנון ורישוי מדובר בזמן קצר מאוד. נזכיר כי שלוש שנים זה הזמן הממוצע להוצאת היתר בנייה בפרויקט של התחדשות עירונית. "אז השנים הקרובות יהיו לחוצות מאוד ליזמים ולדיירים - כולם ירגישו שזו ההזדמנות האחרונה להרוויח מהתוכנית. הדיירים יהיו מוכנים להתגמש יותר, היזמים יהיו אגרסיביים ותחרותיים יותר, יהיה מרוץ להחתמת דיירים וסגירת פרויקטים, רק כדי להגיע לשולחן של ועדות התכנון, שיקרסו תחת העומס", אומר איתן זינגר, מנכ"ל מדלן ישראל.
כבר היום אנחנו עדים לנסיגת הרשויות מהתמ"א, כמו עיריית רמת גן, שבשנה האחרונה מספר הפרויקטים בה ירד בעשרות אחוזים, ועיריית חיפה הודיעה באחרונה, שהיא מקצצת בזכויות התמ"א. גם עיריית תל אביב החליטה להגביל את תוספת השטחים לדירות הקיימות, ל־12 מ"ר בלבד. הוד השרון הציגה תוכנית התחדשות עירונית עם מכפיל של 2.7, שהישימות הכלכלית שלו מוטלת בספק מאוד.
מנגד ישנם היום אלפי פרויקטים המצויים בשלבים מוקדמים של החתמות דיירים או תכנון ראשוני. מדובר בעשרות אלפי דירות שנמצאות בסכנה, ומן הראוי למצוא חלופה להתחדשות. "הרשויות המקומיות יקדמו תוכניות כאלה, אם הן יוכלו לגבות היטל השבחה, אבל זה יעמיס עלויות על הפרויקטים, והן לא יהיו כלכליות, על אחת כמה וכמה בפריפריה ובערים כמו אשדוד, שנמצאת בטווח הטילים, ויש בה היום 70 פרויקטים שנמצאים בסכנת ביטול", מוסיף זינגר.
"העובדה שמסלול תמ"א 38 מתקרב לקיצו ושפנינו לפרויקטים מתחמיים של פינוי־בינוי מצריכה מאיתנו, היזמים, חשיבה מחדש הן ברמה התכנונית הן ברמת התקשורת מול הרשויות", אומר הראל פרץ, מנהל חטיבת התחדשות עירונית בקבוצת גבאי. הוא מספר על פרויקט פינוי־בינוי, שקבוצתו מקדמת יותר מחמש שנים ברחוב אילת בבת ים, שבמסגרתו ייהרסו 192 יח"ד וייבנו 800 יח"ד לצד כ־16 אלף מ"ר תעסוקה וכ־2,000 מ"ר מסחר. "הפרויקט עבר בוועדה המקומית והועבר למחוזית, אך האחרונה דרשה תוספת של שטחי תעסוקה – ולכן הוקם צוות היגוי בהשתתפותנו ובהשתתפות הרשות והמחוז לתכנון מחדש של המתחם, ורק אז עבר הפרויקט את הוועדה המקומית עם המלצה למחוזית. בתור חברה הפקנו מהתהליך לקח משמעותי, והוא שבתב"עות בסדרי גודל גדולים צריך ללכת ל'פרה־רולינג' במחוז מהשלב הראשון, ולוודא שהרשויות מדברות באותה שפה. היום הרשויות שמות דגש על מתחמים בעלי שימושים מעורבים, שלא רק שלא יהיו גירעוניים, אלא גם יתרמו להחייאת השכונה. הבנת התפיסה הזו, שימת לב לצרכים של הרשויות ותקשורת ברורה עימן יחסכו אבדן זמן ומשאבים בפרויקטים עתידיים".
מבחינת עורך מחירון הדיור לוי יצחק, הדיירים הם המפסידים העיקריים: "הניסיונות לבטל את התמ"א אינן מתחשבות כלל באוכלוסייה הנצרכת, שהיא ברוב המקרים זאת שזקוקה לתוכנית ועשויה לשפר את איכות חייה - משפחות עם ילדים קטנים או לחילופין קשישים המתגוררים בדירות ישנות ללא מיגון במקרה של אזעקה, מאחר שחיזוק הוא לא רק לרעידות אדמה, אלא ממ"ד פעיל", הוא קובע.
במילים אחרות: במקום לקבל החלטה על ביטול התמ"א, היה צריך לגבש תוכנית על חילופי קרקעות. הפתרון אכן פשוט - חילופי שטחים בין המרכז ובין הדרום והצפון, באחת המדינות הבודדות בעולם המערבי שבה הקרקע ברשות המדינה. יזם הבונה באזור שבו אין היתכנות כלכלית, יקבל קרקע חלופית במיקום אחר, כדי שיוכל לשפר את המאזן. הרי הקרקע, בסופו של דבר, בבעלות המדינה.
אין תשתית? תבנו!
קצת מספרים: באזור תל אביב וגוש דן קרוב לרבע מסך הדירות החדשות שנבנו ונרכשו היו במסגרת תמ"א 38: למעלה מ־5,000 דירות, רובן בפרויקטים של הריסה ובנייה. בכל אזור המרכז קרוב ל־10% מהדירות החדשות הן תמ"א 38, ובאזור חיפה מעל 10%.
ברמת גן נבנו למעלה מ־400 בניינים חדשים תחת בניינים ישנים. רעננה, כמו רמת גן, היא שיאנית פרויקטים של תמ"א בעשור האחרון. למעלה מ־2,000 דירות חדשות נבנו במסגרת תמ"א, ומאות פרויקטים מצויים בשלבי רישוי שונים.
ועדיין יש אלפי בניינים בכל ערי המרכז ואף באזורי הביקוש ללא מעלית וללא ממ"ד, שמסכנים בכל יום נתון את דייריהם. בתקופת העימות האחרונה, אך לפני שבועות ספורים, דיירי בניינים ישנים ברמת גן ובגבעתיים עמדו בחדרי מדרגות עתיקים ורעדו מפחד, מפני שאין בבניין מעלית או מרחב מוגן. אז האצבע של ראשי הרשויות קלה מאוד על ההדק. מפסיקים את התמ"א, משום שאין תשתית. אז תבנו תשתיות, תעלו את אחוזי הבנייה ותסייעו לאוכלוסייה.
מה יקרה אם תבוטל התמ"א באזורי הביקוש? "הקטנת היצע הדירות בין 12%־25% ובמקביל עלייה חדה של לפחות 10% במחירים עקב הירידה בהיצע. ובמקרה של מלחמה או רעידת אדמה - חורבן והרס עם נפגעים רבים בנפש", אומר לוי יצחק.
יוסי חסון, מנכ"ל החברה לחיזוק מבנים בישראל: "ההחלטה על ביטול תמ"א 38 ללא כל חלופה מכניסה את השוק לחוסר ודאות מטלטלת, כך שיזמים יירתעו מלקדם פרויקטים חדשים. הושמעו הצהרות לגבי עקרונות מנחים בלבד, ללא שום ודאות מתי אלו ייכנסו לתוקף, באיזה היקף וכיצד ישפיעו על הדיירים והיזמים".
ניב רום, מנכ"ל כנען 38 ומבעלי קבוצת כנען: "קיימים מקרים מובהקים, שבהם הוצאתו לפועל של פרויקט תמ"א 38 תהא המיטבית והעדיפה על פני פינוי־בינוי. במקרים אלו ביטול התמ"א עלול להזיק הן ברמת המיקרו של בעלי הזכויות, אשר מימוש זכויותיהם יתעכב באופן משמעותי, והן ברמת המאקרו של האינטרס הלאומי, שכן חיזוקם של המבנים המסוכנים יתעכב או יבוטל".
המחשבה היא להפוך את תמ"א 38 מתוכנית ארצית לתב"ע, כלומר להעבירה לרמה המקומית כדי לתכנן מתחמים עירוניים וליהנות מגביית מיסים. אולם כבר היום ניתן לראות, לדוגמה, שתוכנית הרובעים של תל אביב, המבוססת במידה רבה על תמ"א 38 וההיתכנות הכלכלית שבה, הופכת ללא רלוונטית. הסיבה לכך היא כי היטלי השבחה יהפכו את מרבית הפרויקטים ללא כדאיים, למעט מספר מצומצם של פרויקטים אולטרה־רווחיים, שלמרות תוספת המיסוי ייוותרו כלכליים.
כבר היום ניתן לראות "גל" של בניינים, המנסים להאיץ את חתימת ההסכמים כדי להקדים תרופה למכה ולהספיק להגיש בקשה לקבלת היתרים. אולם תקופה זו תסתיים בתוך זמן קצר, שכן אין כל ודאות תכנונית ומיסויית להמשך.
שרת השיכון והבינוי ד"ר יפעת שאשא־ביטון לא מפזרת את ערפל אי הוודאות: "ההחלטה לביטול תוכנית תמ"א 38, נבעה מההבנה, כי בחלוף השנים התוכנית לא מימשה את ייעודה לחיזוק בניינים סביב אזור השבר הסורי־אפריקאי, והפכה פעמים רבות למפגע תכנוני ואבן ריחיים על צווארן של הרשויות. תוכנית חדשה ורלוונטית בוא תבוא, ותעסוק בתקינה רלוונטית שנותנת מענה לצורכי ציבור ולמימוש נכון יותר באזורי פריפריה גיאוגרפית וחברתית". אותה תוכנית אלטרנטיבית תונח בקרוב לפתחה של הממשלה הבאה.
הסכמה של 100%
במסגרת המנגנון החדש שיחליף את תמ"א 38, יהיה צריך למצוא פתרונות אחרים לצורך יצירת כלכליות, אשר תהווה תמריץ למימושו של פרויקט, כגון העצמת זכויות הבנייה שיותרו במסגרת הפרויקט (תמריץ המתיישב גם עם הצורך לצופף את אזורי המגורים במרכז הארץ ולהוסיף יחידות דיור בהיקף משמעותי). מנגד היעדר התשתיות באותם המקומות יביא להתנגדות עזה מצד ראשי הרשויות, שיעדיפו לתקוע תוכניות בצנרת. גם התמורות שקיבלו דיירים בתחילת דרכה של התמ"א יצומצמו, כפי שכבר קורה הלכה למעשה במספר ערים, כמו תל אביב, פתח תקווה או כפר סבא.
סוגיה נוספת נוגעת לרוב הנדרש לצורך קידום תוכנית התחדשות עירונית. "ברשויות שונות אנו רואים מגמה המעדיפה שפרויקט ההתחדשות יתבצע על מספר מבנים יחדיו, באופן שמאפשר הפרשת שטחים לצורכי ציבור", מסבירה עו"ד מיטל טויסטר־רוזנטל, המתמחה בתכנון ובנייה. לדבריה, פרויקטים מסוג זה מתבצעים בדרך של הכנת תוכנית בניין עיר מכוח סעיף 23 לתמ"א 38.
עם זאת, לפני מספר חודשים נקבע בוועדת הערר לתכנון ולבנייה מחוז ת"א, כי יש לפרש את התקנות העוסקות באחוז ההסכמה הנדרש לצורך הגשת תוכנית בניין עיר בהסכמה של 100%. השגת אחוז כזה בשלב כה מקדמי של הגשת התוכנית הוא מכשול משמעותי ביותר בקידומן של תוכניות, ושומט את הקרקע תחת הרצון לקדם פרויקטים במתחמים של מספר בניינים. פתרון לסוגיה יהיה תיקונן של התקנות העוסקות באחוז ההסכמה, כך שלצורך הגשת תוכניות הריסה ובנייה מכוח המנגנון שיחליף את תמ"א 38 די יהיה בהסכמה של 80% מבעלי הזכויות במתחם, בדומה לאחוז ההסכמה הנדרש כיום בעת הוצאת היתר מכוח תמ"א 38.
סוגיה אחרת הנדונה בימים אלה בערכאות היא שאלת מוסד התכנון המוסמך לאשר תוכניות מכוח תמ"א 38, המעגנת את זכויות התב"ע התקפה ואת הזכויות שניתן לקבל מכוח התוכנית. לעניין זה נקבע לאחרונה על ידי ועדת הערר, כי הסמכות נתונה לוועדה המחוזית, ועל החלטה זו תלויות ועומדות שתי עתירות בבית המשפט המחוזי.
קושי נוסף שעימו יידרשו להתמודד מקבלי ההחלטות, במסגרת התווייתו של פתרון משופר, הוא מתן מענה לבניינים העומדים בתקן לרעידות אדמה, אולם אין בהם ממ"דים. הסוגיה הייתה אמורה לעלות במסגרת תיקון 4 לתמ"א 38, אולם תיקון זה נגנז.
דבר אחד בטוח, בעולם אידיאלי השאיפה של כולם – היזמים, הדיירים, הרשות המקומית ורשויות התכנון של המדינה – היא קידום התחדשות עירונית בשיטת פינוי־בינוי.
כשלוקחים מתחם שלם של מספר בניינים ומחדשים אותו, הרווח הכללי גדול יותר. התכנון המחודש של המתחם שנבנה על "לוח חלק" מאפשר פריסה רחבה יותר של שטחי ציבור, גיוון ועירוב שימושי מסחר, הקמת תשתיות ויצירת שטחים ירוקים, והכל בצפיפות הגיונית יותר מתמ"א 38. "קל יותר להעניק זכויות נוספות ליזם כדי שהפרויקט יהיה כדאי כלכלית, והרשות המקומית מרוויחה התחדשות של הקהילה וחיזוק של האוכלוסייה", מסכם ניר שמול, מנכ"ל החברה לפיתוח והתחדשות עירונית.
מדד הממ"ד: 3.3 מיליון לא מוגנים
כ־ה 3.3 מיליון תושבים בישראל מתגוררים בדירות ללא ממ"ד. מסקירה שערכה התאחדות הקבלנים בוני הארץ עולה, כי בתל אביב יש כיום כ־ 150,000 דירות ללא ממ"ד, שהן כ־73% מהדירות בעיר. ברמת גן כ־45,000 דירות ללא ממ"ד, שהן כ־71% מהדירות בעיר. בגבעתיים 76% מהדירות בעיר נבנו ללא ממ"ד ובחולון 74% מהדירות. בולטת בין ערי גוש דן היא בת ים, שבה 89% מהדירות נבנו ללא ממ"ד, שכן עיקר הבנייה בעיר ישנה. בראשון לציון, פתח תקווה ורחובות, שנהנו מבנייה רבה בעשורים האחרונים, שיעור הדירות ללא ממ"ד נמוך יותר ונע בין 51% ל־56% . גם בערי השפלה והדרום הנתונים אינם מעודדים; באשדוד 54% מהדירות, באשקלון 38%% מהדירות, בבאר שבע 58% מהדירות, ובדימונה 68% ובירוחם 70% מהדירות - נבנו ללא ממ"ד.
הסקירה בחנה את מספר הדירות בכל עיר, את מספר הדירות שנבנו עם ממ"ד מאז שנת 1993 בכל עיר, וביצעה הערכה לגבי מספר הדירות ללא ממ"ד בכל עיר. הנתונים אינם מתייחסים לדירות קיימות שהוסיפו להן ממ"ד או לדירות שיש בהן מקלט. ראול סרוגו, נשיא התאחדות הקבלה נים בוני הארץ, ציין בהתייחס לנתוה נים, כי "הממ"ד הוכיח עצמו כמציל חיים. מי שמתנגד לתוכנית תמ"א 38 , מסכן את תושבי עירו".
לפנייה לכתב/ת 
