צווי הריסה בשל בניה בלתי חוקית – לא הכל אבוד

צו הריסה מנהלי המוצא על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בעקבות בניה בלתי חוקית מהווה, בדרך כלל, מכה לא קטנה לבעלי המבנה. הדבר גורר תוצאות קשות אף יותר כאשר לצו נלווה גם כתב אישום. במהלך השנים האחרונות הרחיבו בתי-המשפט את עילות התקיפה של צווי ההריסה המנהליים. כמו במקרים אחרים משתפרים בדרך כלל הסיכויים לביטול הצו ככל שהטיפול המשפטי מתחיל בשלב מוקדם יותר.

סמכותו של יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לצוות על הריסת מבנה בתחום שיפוטו מעוגנת בהוראת חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה - 1965, בהוראת סעיף 238א' הקובע כי "(א) הוקם בנין חורג, לרבות ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתוכנית או הוחל בהקמתו של בנין כאמור, רשאי יושב ראש הוועדה המקומית לצוות בכתב שהבנין, או חלק ממנו שהוקם או שהוחל בהקמתו ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתוכנית, יהרס, יפורק או יסולק, ובלבד שהוגש לו תצהיר חתום ביד מהנדס הוועדה המקומית או מהנדס הרשות המקומית או מהנדס אחר או אדריכל, שאחד מהם הסמיכו לכך, המציין כי - הבניין הוקם ללא היתר או שהבניין חורג ובמה הוא חורג; ושלא נסתיימה הקמת הבניין או שנסתיימה לא יותר משישים ימים לפני יום הגשת התצהיר".

בבית-המשפט העליון נפסק, תחילה, כי עילות הביקורת השיפוטית של בית-המשפט על צו הריסה מינהלי הן שתיים בלבד - אלו שנקבעו במפורש בסעיף 238א לחוק, הקובע כי "לא יבטל ולא יתלה בית המשפט צו הריסה מינהלי אלא אם הוכח לו שהבניה שבגללה ניתן הצו בוועדה כדין או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". יחד עם זאת, בפסיקה מאוחרת, הורחב מיתחם עילות הביקורת השיפוטית על צו הריסה מינהלי. כך למשל נקבע בפסיקה מאוחרת יותר (רע"פ 5635/93, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ת"א - יפו נ' רפאל עורקבי) כי "הכלל הוא שבית-המשפט, המבקר צו הריסה מינהלי, יכבד את לשונו של סעיף 238א ולא יתערב בפגמים שאינם מנויים באותו סעיף... כלל זה כפוף לחריג אחד: שצו ההריסה נפגם בפגם חמור כל כך העושה את הצו בטל מעיקרו".

יוצא איפוא, כי בהלכה הפסוקה, נקבע, כי קיימות שלוש עילות, לפיהן רשאי בית-המשפט לבטל, על-פי שיקול דעתו, את צו ההריסה המינהלי או להתלות את תוקפו: לפי שתי העילות הקבועות בסעיף 238א לחוק וכן לפי העילה השלישית – יציר הפסיקה - פגם חמור מאד בצו ההריסה המינהלי העושה אותו בטל מעיקרו (void).

יצויין כי בהלכה הפסוקה, לא נקבעה, במפורש ובאופן ממצה, זהותם האובייקטיבית של הפגמים וכן הנסיבות הקונקרטיות בהן נהפך הפגם לחמור מאד, ועושה את הצו בטל מעיקרו. כל מקרה ידון לגופו ועל רקע נסיבותיו (ראה למשל רע"פ 4398/99, הראל נ' מ"י). כך למשל בוטלו במספר מקרים צווי הריסה מינהליים, מחמת שניתנו בחוסר סמכות, מאחר שלא הוגש ליושב ראש הועדה המקומית תצהיר כדין, לפני שהפעיל את סמכותו והורה על הריסת המבנה. במקרה אחר נקבע, כי אישור הצו בידי מהנדס העיר בלא חתימתו של ראש העיר מהווה פגם היורד "לשורשו של עניין" ואשר די בו להביא לבטלות צו ההריסה.

במקרה שהיה, הגישה הוועדה המקומית נגד בעלי מבנה ונגד המחזיקה בו, בקשה למתן צו הריסה ללא הרשעה, המתייחסת לסגירת מרפסת בחזית הבניין. בית-המשפט קבע כי הליך לפי סעיף 212 לחוק התכנון והבניה (צו הריסה בלא הרשעה) אינו הליך פלילי. ברם, מידת ההוכחה המוטלת על המבקש סעד, אינה נופלת ממידת ההוכחה המוטלת על התביעה בבואה להוכיח עבירה. הוראות הסעיף הינן יוצאות דופן ומרחיקות לכת ביותר במסגרת הדין. ניתן להטיל על-פיהן צו אשר אדם עשוי להיפגע פגיעה קשה מתוצאותיו מבלי שהועמד לדין בעבירה, בעוד שאילו היה עומד לדין - שהרשעה בו היתה מביאה להטלת הצו - יכול היה לעורר טענות המשמשות מחסום והגנה מלאה כלפי העמדתו לדין, שהוא ההסדר החוקתי הנורמטיבי והרגיל.

בדונו בבקשה על פי סעיף 212, שומה על בית-המשפט היושב לדין, לבדוק בראש ובראשונה אם היה מרשיע את מי שניתן היה להביאו לדין במסגרת הרגילה של ההליכים אילו הובא כך. רק אם תהא תשובתו חיובית, רשאי הוא לקבל מתן צו הריסה בלא הרשעה.

לבית-המשפט מסור שיקול דעת ההולך וגדל ככל שחולף המועד מאז ביצוע העבירה. כך, למשל, הגביל המחוקק בשתיים את העילות לביטול צו הריסה מינהלי, אשר זה מוצא כאשר הבניה עדיין לא הסתיימה (סעיף 238א לחוק); כאשר הורשע אדם על עבירה ובתחילת ההליכים טרם הסתיימה הבניה או שנסתיימה תוך ששה חודשים שלפני תחילת ההליכים ונקבע מתן צו הריסה כחובה, למעט במקרים יוצאי דופן.

כאשר הורשע אדם בביצוע עבירה בכל מקרה אחר, הותיר המחוקק שקול דעת. במרבית מקרים אלה, די בקיום הבניה הבלתי חוקית כדי שינתן צו ההריסה ונטל השכנוע שלא להעניקו מוטל על הנאשם. ההליך על פי הסעיף חורג מעקרונות המשפט רגילים ועל כן, בהיותו יוצא דופן, דרוש שכנוע והסבר מדוע יחרוג בית-המשפט מההסדר הנורמטיבי הרגיל ויעשה שימוש בשיקול דעתו. לא די בקיומה של הבנייה הבלתי חוקית בלבד כטעם למתן הצו, הנטל למתן הצו רובץ איפוא על מבקשו.

עוד נקבע, כי כאשר בעבר ביקשה הוועדה המקומית להעמיד לדין את ה"עבריינים", ואלה זוכו מהעבירה תוך קביעה עובדתית מתאימה, נמנעה מהוועדה המקומית האפשרות לטעון שוב כנגד הבניה הבלתי חוקית, אף כאשר נעשה הדבר ללא בקשת הרשעה. זאת, במידה ובמשפט הראשון הועמדה במחלוקת שאלה עובדתית מסוימת, שהיתה חיונית לתוצאה הסופית, והיא הוכרעה שם, בפירוש או במשתמע. במקרה שכזה, בעלי הדין מושתקים מלהתדיין לגביה מחדש במשפט שני, חרף אי הזהות בין העילות שבשתי התביעות (השתק פלוגתא).

תוכן הרשימה אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לו, אינו חסין מטעויות והשמטות ואין להסתמך עליו בביצוע ו/או בהמנעות מביצוע פעולה כלשהי. הכותב הוא עו"ד, חבר וועדת החקיקה למדע וטכנולוגיה, וועדת המחשוב וועדת הבנקאות וועדת תביעות ייצוגיות של לשכת-עורכי-הדין.