כלכלת בחירות: כיצד זה עובד בשנות ה-2000?

הבחירות מתקרבות, וכותרות העיתונים מזהירות מפני "כלכלת בחירות" והשלכותיה המסוכנות על המשק. מערכת הבחירות הקרובה צפויה להתמקד בנושאים כלכליים וחברתיים, והפוליטיקאים מתחרים ביניהם מי דואג יותר לרווחת עם ישראל.

עם פיזור הכנסת בתחילת דצמבר, תיפסק החקיקה, והממשלה תהפוך לממשלה זמנית שסמכויותיה מוגבלות. כבר עכשיו, החליט יו"ר הכנסת, רובי ריבלין, כי הכנסת לא תעביר עוד חוקים שעלותם התקציבית גבוהה.

ואולם, הממשלה והכנסת כבר הספיקו לאחרונה להעביר לא מעט חוקים ותקנות המספקים רווחה מיידית לבוחרים. כך, לדוגמא, הוריד שר האוצר, אהוד אולמרט, את המיסוי על הרכב. וועדת הכלכלה אישרה לפני מספר ימים תקנות, שיאסרו על הרשויות לנתק את המים לנזקקים שלא שילמו חשבונות. ואילו ראש הממשלה, אריאל שרון, והשר אולמרט הנחו את הפקידות להכין תוכנית גרנדיוזית למלחמה בעוני.  

"כלכלת בחירות צריכה להעשות בטוב-טעם"

האם מדובר בכלכלת בחירות? יו"ר ועדת הכספים, ח"כ יעקב ליצמן (יהדות התורה) סבור שכן, אך היא שונה מזו שהייתה מוכרת בעבר. "כלכלת הבחירות עדיין קיימת, ועוד איך קיימת", אומר ליצמן, "אבל מי שעושה היום כלכלת בחירות צריך לעשות זאת בטוב טעם ובחכמה. הציבור לא מטומטם, והוא כבר לא 'קונה' הבטחות בומבסטיות. אבל כשמחלקים לאנשים קצת פה, קצת שם, והם מרגישים שיפור אפילו בלי להיות מודעים לכך, זה יכול לעבוד".

כיצד באה לידי ביטוי כלכלת הבחירות בפועל?

"עד עכשיו, היא התבטאה בעיקר בחקיקה. אבל הפוליטיקאים עדיין לא הספיקו 'לחמם את הגיזרה' של הבחירות, ולא חוקקו הרבה 'חוקי בחירות'. הבחירות באו להם במפתיע. מעכשיו, אסור לחוקק יותר חוקים עם משמעות תקציבית, וזה יבלום את כלכלת הבחירות".

"אבל אני חושש שלממשלה עדיין יש כלים לבצע כלכלת בחירות. הם יכולים פתאום להוריד מסים ומכסים בתור הוראת שעה, הם יכולים לעשות פרשנות מקלה של החקיקה, להשתמש בעודפי התקציב שנשארו לקראת סוף השנה כדי להגדיל תקציבים. הם גם יכולים להכניס כל מיני סעיפים של כלכלת בחירות לתקציב המדינה לשנת 2006. התקציב ממילא לא יצא לפועל, אז הוא כולו בעצם הבטחת בחירות אחת גדולה".

אתה יכול להיות ספציפי ולתת דוגמא להקלות והטבות כאלה שהממשלה עשויה לבצע?

"אני לא רוצה לתת להם רעיונות".

"היום כבר אין כלכלת בחירות"

כלכלת הבחירות גרמה בעבר צרות צרורות לפקידי משרד האוצר. הממשלות הגדילו לקראת הבחירות את התקציב והכניסו את המדינה לגרעונות, והפקידים היו צריכים 'לשבור את הראש' כדי לממן אותם. פקידי האוצר סירבו להתראיין לכתבה זאת, אבל בכירים לשעבר במשרד תמימי דעים: כוחה של כלכלת הבחירות נחלש.

אוהד מראני, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר וכיום יו"ר בתי הזיקוק לנפט, אף טוען שכלכלת הבחירות נעלמה לגמרי. "אני לא חושב שמישהו יכול כיום לעשות כלכלת בחירות", אומר מראני, "זה לא משתלם. העם כבר לא טיפש, ואם הממשלה מחליטה החלטה שהיא בגדר כלכלת-בחירות, הציבור מבין זאת ולא מקבל. ואם הציבור לא מבין, התקשורת מסבירה לו".

גם אם האזרחים מבינים שזאת כלכלת בחירות, הם לא שמחים שהממשלה מיטיבה אתם?

"כולם אוהבים הטבות, אבל אנשים מבינים כיום, שכלכלת הבחירות הכי טובה, היא מדיניות כלכלית אחראית, שמקדמת את המשק ויוצרת צמיחה אמיתית. בעבר חילקו כספים גדולים למגזרים ייחודיים, כביכול כדי לקנות אותם. כיום, אנחנו נמצאים במערכת תקציבית די שקופה, שלא מאפשרת לעשות זאת".

"תוכניות שנשארות על הקרח"

לעומת מראני, סבור יורם גבאי, בעבר האחראי על המיסוי באוצר וכיום יו"ר חברת ניהול התיקים פעילים, שכלכלת הבחירות לא נעלמה, אלא רק נחלשה והחליפה טקטיקות. "בשנות ה-60 וה-70 הממשלה הייתה מעלה את השכר לפני הבחירות, ומעלה את המסים כשהבחירות הסתיימו", אומר גבאי, "בשנות ה-80, יורם ארידור הוריד את המסים על קניית מכוניות וטלוויזיות ערב הבחירות. היום דברים כאלה לא היו מתאפשרים". 

"יחד עם זאת, גם היום יש טכניקות שבהן הפוליטיקה יכולה לקיים כלכלת בחירות", אומר גבאי, "תקציב המדינה לשנת הבחירות הוא כמעט תמיד תקציב נטול רפורמות, קיצוצים ומה שמוכר כ'גזרות'. זה נכון גם על תקציב 2006, וזאת, למרות שנתניהו גיבש אותו. תשווה אותו לתקציבים של 2004 ו-2005".

אבל נתניהו טוען שכיום 'האסמים מלאים', ולכן אין עוד צורך בקיצוצים וגזרות.

"יש הרבה רפורמות שעדיין נדרשות במשק, ותקציב 2006 אינו כולל אותן. בשנת בחירות, זאת טיפשות להתעמת עם קבוצות כוח פוליטיות, וכדי לא להתעמת, דוחים את הרפורמות לשנים אחרות".

"בשנה הבאה המשק יהיה, כנראה, בלי תקציב, וזה מאפשר לפוליטיקאים טכניקה נוספת של כלכלת בחירות. התוכנית שמכינה וועדת בכר למלחמה בעוני, לדוגמא, היא מסוג התוכניות שמוסיפות לפופולריות של מי שנמצא בשלטון. אבל התוכנית אמורה להיות מעוגנת בתקציב, והתקציב לא יאושר בכנסת, אז כל המצלות הוועדה ישארו כתובות על הקרח".

"עוצמת האוצר מקשה על התהליך"

"אין ספק שיש שינוי מהותי בהיקף ובצורה של כלכלת הבחירות", אומר פרופסור אבי בן-בסט, שבעבר שימש גם הוא כמנכ"ל האוצר, וכיום הוא מרצה באוניברסיטה העברית ועמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה. "בעבר הייתה כלכלת בחירות במאקרו. עד הרפורמה הכלכלית של שנת 1985, הממשלה יכלה להגדיל בשנת בחירות את תקציב המדינה, לבצע הפחתות מסים גדולות, וליצור גירעון שהשפיע על המשק כולו".

"מאז, נוצרו חוקים המגבילים את יכולת הממשלה לשנות את התקציב, כמו חוק יסוד תקציב המדינה, חוק הגירעון הפוחת, חוק ההסדרים ועוד. לממשלה גם אין מוטיבציה ליצור גירעון, כי בשנים האחרונות הגירעון הפך ללא פופולרי. הציבור חושב שממשלה שיוצרת גירעון היא לא אחראית".

"מה שהממשלה יכולה לבצע, ומבצעת, היא כלכלת בחירות של המיקרו: להעביר תקציבים מסעיף לסעיף, לחוקק חוקים ולבצע פרוייקטים. ואולם, גם בתחום הזה היא מוגבלת".

מדוע?

"הביזור הפוליטי מקשה על הממשלה. בתקופת מפא"י, אותה מפלגה שלטה בממשלה, בוועדת הכספים, בהסתדרות וכמעט בכל המוסדות. כיום, כל שינוי שהממשלה רוצה לבצע בתקציב דורש את אישור וועדת הכספים, שבראשה עומד ח"כ ליצמן מהאופוזיציה. 4 מערכות הבחירות האחרונות, כולל הקרובות, אינן נערכות במועדן, כך שהממשלה כלל אינה יכולה לאשר תקציב חדש, וממילא אינה יכולה לבצע העברות תקציביות". 

אם התקציב ממילא לא יצא לפועל, הממשלה יכולה לחבר תקציב נדיב ולהבטיח הבטחות, מבלי לשלם על כך דבר. האם זאת לא כלכלת בחירות טובה?

"אני מניח שלא. הציבור היום אינו טמבל. יש מספיק ציניות במדינה, ואנשים יודעים להבדיל בין הבטחות למעשים".

האם אחת הסיבות לקושי לבצע כלכלת בחירות היא העוצמה שצברו פקידי משרד האוצר?

"בהחלט כן. לאוצר יש עוצמה גדולה, והדבר משפיע על היכולת לבצע כלכלת בחירות. תהליך התקצוב נעשה קפדני יותר, והבקרה התקציבית היום היא טובה מבעבר. לדוגמא: הדרכים ה'טובות' לבצע כלכלת בחירות, היא העברה של כסף מסעיף לסעיף, גם ממשרד ממשלתי אחד למשרד אחר וגם בתוך תקציב המשרד. כיום, מהלך כזה דורש אישור גם של ועדת הכספים וגם של אגף התקציבים במשרד האוצר, ולכן ברור שקשה יותר לבצע אותו".

ובכל זאת, לדבריך, יש עדיין כלכלת בחירות. במה היא מתבטאת? 

"היא מתבטאת, למרות הכל, בהעברות תקציביות. היא מתבטאת בחקיקה, בתקנות ובשינויים במיסוי. כל מהלך שנעשה במהלך שנת בחירות הוא מהלך 'חשוד', וכנראה שחלק מהמהלכים שנעשים הם אכן כלכלת בחירות. כלכלת בחירות, אגב, קיימת גם ברשויות המקומיות. בתקופת בחירות, הרשויות משקיעות יותר בתשתיות, מקימים כבישים חדשים וחונכים מבנים".

זה קורה רק לקראת הבחירות ברשויות עצמן, או שראשי רשויות ממפלגת השלטון מגדילים השקעות גם לקראת הבחירות לכנסת?

"זה קורה בעיקר ברמה המקומית ובהקשר המקומי.  בשנות ה-50 וה-60 זה קרה גם ברמה הארצית. הכבישים בארץ היו מעטים, וברגע שסללו כביש חדש, הציבור הרגיש בכך. בכל פעם שסללו כביש חדש, השרים ביצעו טקס וגזרו סרטים. היום, התשתיות צפופות, וחנוכת כביש חדש אינה משפיעה במיוחד על הציבור. הציבור מושפע מפרוייקטים גדולים, כמו רכבות, אבל הם לוקחים כל כך הרבה זמן, שאי אפשר להשתמש בהם לכלכלת בחירות".

"יש כלכלת בחירות שלא נועדה להשפיע על הציבור אלא על גורמים אחרים. לדוגמא: בימים אלה הכנסת צריכה להחליט על גובה העמלות ההפצה שיגבו הבנקים במסגרת הרפורמה בשוק ההון. ככל שהבחירות מתקרבות, נעשים חברי הכנסת תלוים יותר בבנקים יותר, והם עלולים ללכת לקראת הבנקים יותר מכפי שהיו הולכים בתקופה אחרת. גם זה סוג של כלכלת בחירות".

"הממשלה משחדת את הציבור"

האם כלכלת הבחירות היא בהכרח דבר רע? מה רע, בעצם, בסלילת כבישים חדשים, בהורדת מסים ומכסים ובהעברת כספים לרווחה?

"המדיניות שמקדמים בכלכלת בחירות היא לפעמים טובה", אומר ח"כ ליצמן", "הבעיה בכלכלת בחירות היא הצורה, המוסר. מדובר בשוחד שהממשלה וחברי הכנסת משלמים לציבור. אני לא נגד לתת לציבור. אני, לדוגמא, אקדם בברכה כל תוכנית אמיתית למלחמה בעוני. אבל אם מבטיחים לפני הבחירות להגדיל את הקצבאות לקשישים, ומכניסים את ההבטחה לתקציב, אבל אחר כך יהיו בחירות ויקבעו תקציב חדש, זה לא סיוע לקשישים אלא הטעיה של הציבור ופגיעה בקשישים עצמם".

גם בכירי האוצר לשעבר אינם רואים בכלכלת הבחירות רק רע. "תוכן כלכלת הבחירות יכול להיות נכון", אומר בן-בסט, "אין ספק שטוב להשקיע בתשתיות. הבעיה היא העיתוי. מבחינה פוליטית, העובדה שהשליט מנצל את כוחו כדי להשקיע בדברים שיתנו לו רווח אישי, היא מאוד לא טובה. ומבחינה כלכלית, העובדה שהיום משקיעים בתחום מסויים ומחר לא, היא לא רצויה".

מדוע?

"השקעות קצרות טווח אינן פותרות בעיות, הן בזבזניות, ומזיקות למי שמבצע אותן. כשסוללים הרבה כבישים ואז מפסיקים לסלול, לדוגמא, קבלני הבניה והעובדים שלהם נקלעים בבעיה קשה".

"לפעמים נוצרים מצבים מוזרים, שבהם הדרג המקצועי תומך במהלכים שנעשים במסגרת כלכלת בחירות, אם הם תואמים את המלצותיו", אומר יורם גבאי, "משרד האוצר תומך בהורדת מסים ומכסים על רכישת מוצרים. כשיורם ארידור הוריד את מסי הקניה בשנות ה-80, זאת הייתה כלכלת בחירות, אבל תמכנו בכך. המהלך שארידור החל בו הושלם לאחרונה, כשאולמרט הקל את המיסוי על הרכב. אנחנו בשנת בחירות, ואני לא יודע מה היו השיקולים שלו, אבל גם במקרה הזה דעת הדרג המקצועי התיישבה עם דעת הפוליטיקאים".