על חוזים ותחזיות

ביום שלישי האחרון פרסם משרד האוצר את הדו"ח השנתי ה- 50 של מינהל הכנסות המדינה. היה זה גם הדו"ח החמישי והאחרון של הממונה על אגף ההכנסות, ציפי גל-ים. כמה שעות לאחר פרסומו פרשה גל-ים מהאוצר, לאחר תשע וחצי שנים בתפקיד סמנכ"ל כלכלה ו- 6 שנים בתפקיד הממונה על הכנסות המדינה.

בדו"ח האחרון שלה, הבהירה גל-ים באופן חד-משמעי את מה שנחשב עד היום להערכה בלבד: הכנסות המדינה ממסים יהיו קטנות השנה מהתחזית המקורית ב- 4 מיליארד שקל.

יותר תחזיות שהתבדו

טעות בתחזית ההכנסות ממיסים אינה בגדר הפתעה מרעישה. למעשה, מספר התחזיות השגויות שנרשמו בעשור האחרון גדול בהרבה ממספר התחזיות שהתאמתו. בשנה שעברה, למשל, טעה האוצר בכיוון ההפוך מזה של השנה וסך גביית המסים הייתה גדולה מהמתוכנן בלא פחות מ- 12 מיליארד שקל.

סטייה מהתחזית המקורית כמו זאת שנרשמה השנה (2.5% בקירוב) אינה אסון כל כך גדול, במיוחד לאור העובדה שמדובר בירידה חד-פעמית בהכנסות כפי שטוען האוצר.

טעות מזמינה לחצים

הבעיה של האוצר היא, שגילוי טעות בתחזית באמצע השנה, לשני הכיוונים, פשוט מזמין לחצים. במקרה של חוסר בגבייה, כמו שקורה השנה, הלחץ הוא לבצע קיצוץ בתקציב כנגד הירידה הצפויה בהכנסות.

ההערכות המוקדמות על הירידה הצפויה בגביית המסים הצליחו כבר לעורר מחלוקת בין האוצר לבנק ישראל. נגיד הבנק הסביר לאחרונה, כי הקיצוץ בתקציב צריך לכלול גם את הגידול בהוצאות וגם את הירידה בהכנסות.

ראשי האוצר ובהם גם הממונה על ההכנסות, לעומת זאת, טענו כי במקרה של ירידה חד-פעמית בגביית המסים, אין צורך לכלול אותה בקיצוץ.

במקרה הפוך, של עודף בגביית המסים, הלחץ הוא להפנות את עודפי הכספים למימון פעולות שונות במשק. לזכותה של גל-ים ייאמר, כי את הטיעונים שהיא משמיעה היום, היא השמיעה גם במקרה ההפוך, של עודף בגבייה שנרשם בשנה שעברה.

לא להיחפז להסיק מסקנות

כאשר התברר כי גביית המסים בשנת 2000 תהיה גדולה בהרבה מהמתוכנן, נשמעו לא מעט קולות שקראו לממשלה להזרים את מיליארדי השקלים העודפים למשק. למשל, למימון חלק גדול יותר של הרפורמה במס הכנסה, זו שלהפעלתה אנחנו מחכים עד היום.

גם אז טענה גל-ים, כי אסור לשנות מדיניות כלכלית בכל פעם שמתרחשות חריגות לא צפויות, כלפי מעלה או כלפי מטה, בגביית המסים. "אין להיחפז בהסקת מסקנות נמהרות", כתבה אז הממונה על הכנסות המדינה באחת הסקירות התקופתיות, "ובודאי לא לחלק את עור הדוב לפני שברור לגמרי שהוא אכן נצוד".

הגיבנת של בייגה

לטעות גדולה יותר בתחזית מזאת שנרשמה השנה עלולות להיות השלכות די חמורות ויעיד על כך שר האוצר לשעבר, אברהם בייגה שוחט. הגירעון הגדול בתקציב בשנת 1996, זה ששוחט נושא על גבו עד היום, לא נוצר, כפי שנוטים לחשוב, בשל הסכמי השכר בשירות הציבורי, אלא בגלל טעות נוספת בתחזית גביית המסים.

בשנה שעברה, כאשר חזר שוחט לקדנציה נוספת באוצר, שגה, כאמור, מינהל הכנסות המדינה פעם נוספת בתחזיותיו, הפעם כלפי מעלה. השאלה המתבקשת הייתה אז, האם המכה הכואבת של 1996 לא גרמה לשוחט להורות על עריכת תחזית הכנסות שמרנית במיוחד, שגרמה בסופו של דבר לעודף עצום.

לפני כשנה הועלתה אפשרות זאת בפני גל-ים, והיא דחתה אותה על הסף. "היו לנו בעיות מאוד גדולות עם הכנסות חד-פעמיות, שנפלו עלינו בשנים 1993 ו- 1994", הסבירה אז הממונה על ההכנסות, "כאשר הכנסות אלה לא חזרו על עצמן, נכנסנו לגירעונות בשנים 1995 ו- 1996".

טעויות ככלי לניגוח הדדי

כאשר הממשלה אינה עומדת בתחזית גביית המסים, היא אינה עומדת, בדרך כלל, גם ביעד הגירעון בתקציב. אי היכולת לעמוד ביעדים שנקבעו שימשה בתקופה האחרונה כלי ניגוח הדדי בידי האוצר ובנק ישראל. בנק ישראל הזכיר לאוצר את החשיבות שיש לאמינות יעד הגירעון והאוצר, מצדו, מנה לבנק ישראל את הישגיו בעמידה ביעד האינפלציה.

מדינה לא יכולה לפעול בלי תקציב וגם העמידה ביעדי הגירעון והאינפלציה, סביר להניח, חשובה מאוד. אבל לאור הנתונים בשטח, אי אפשר שלא להזכיר את המציאות הבאה: ב- 9 השנים האחרונות הצליחה הממשלה לעמוד רק פעמים ספורות בתחזית גביית המסים. יעד הגירעון הושג בתקופה זאת, פחות או יותר, רק פעמיים. על יעד האינפלציה הצליחו הממשלה ובנק ישראל לשמור רק 3 פעמים, שתיים מהן גבוליות לחלוטין.