המבקר: נתניהו, יעלון וגנץ ידעו על חומרת איום המנהרות, לא שיקפו אותו לקבינט ולא דאגו שצה"ל יכין תוכנית מבצעית

המבקר כתב בדו"ח כי עד ל"צוק איתן", כאשר התקיימו בקבינט של הממשלה ה-33 דיונים שעסקו בגזרת עזה, לא הוצג לעתים, גם אם לא בכוונת הסתרה, מידע משמעותי שהיה בידי מערכת הביטחון ושהיה הכרחי לשם הבנת תמונת המצב הרחבה כבסיס לקבלת החלטות על-ידי שרי הקבינט. המבקר הוסיף כי אי הצגתו של מידע זה גרמה לפער משמעותי בבסיס הנתונים של שרי הקבינט.

עוד נמצא כי איום המנהרות מרצועת עזה, שנתניהו ויעלון הגדירו אותו כאסטרטגי וכמשמעותי מאוד, לא הוצג לקבינט במפורט, אלא באמירות כלליות ומעטות בלבד, כמשפטים בודדים בחלק מדיוני הקבינט, שלא היה בהם כדי להביא את חומרת האיום והיקפו למודעות יתר שרי הקבינט ורק בשילוב הדברים שנמסרו בדיון הקבינט ב-30 ביוני 2014 - כשבוע לפני פתיחת "צוק איתן", ובדיון הקבינט בתחילת יולי - ניתן היה להבין את מהותו של האיום.

המבקר הוסיף כי כאשר הוזכר איום המנהרות בדיוני הקבינט, השרים לא הביעו התעניינות, לא ביקשו הרחבה בנוגע אליו ולא ביקשו שצה"ל יציג להם את היערכותו לטיפול באיום. נתניהו, יעלון וגם גנץ לא וידאו שקיימות בצה"ל תוכניות מבצעיות ללחימה במרחב רווי מנהרות ולהתמודדות עמן בלחימה, שצפוי היה שיידרשו במסגרת תמרון ברצועת עזה - תמרון שהיה בבחינת הזדמנות לטפל באיום, שלא היו לו פתרונות אחרים יעילים דיים בעת ההיא.

מבקר המדינה העיר לראש הממשלה ולראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן (כיום ראש המוסד), כי העיסוק במסגרת הקבינט בתוכניות האופרטיביות בטרם קביעת יעדים אסטרטגיים אינה עולה בקנה אחד עם תהליך של קבלת החלטות, ככל שהדבר נוגע לסדר הראוי של קבלת ההחלטות בתחום האסטרטגי המדיני-ביטחוני. בנוסף לכך, כתב המבקר, כיוון שבידי מערכת הביטחון מצוי המידע על הגזרות הביטחוניות השונות, הרי שגם בהיעדר הנחיה של ראש הממשלה או יוזמה של המל"ל, היה על יעלון ליזום ולהציע לקיים דיונים אלו כבר בסמוך להשבעתה של הממשלה ה-33.

עוד מצא המבקר כי הדיון האסטרטגי בנוגע לרצועת עזה מ-23 במרס 2014 עסק רק במדרגות חומרת הפעילות הצבאית נגד חמאס ולא עסק באפשרות אחרת למהלכים מול רצועת עזה. זאת, על אף שבדיון בקבינט שנערך שנה קודם לכן עלתה הבעיה החמורה של התשתיות בעזה, לרבות השלכותיה המסוכנות הפוטנציאליות לגבי ישראל. המבקר העיר לנתניהו כי פסילתן על הסף של חלופות בתחום המדיני, בלי שאלה הוצגו לקבינט, מנעה מחברי הקבינט לשקול חלופות אלו ולדון בסיכוייהן וסיכוניהן.

כמו כן, מצא המבקר כי גם במהלך "צוק איתן" ותוך כדי ניהול לחימה, דנו שרי הקבינט בשאלת היעדים האסטרטגיים בעזה שראוי לנסות ולהשיג, בלי שבחנו אם המבצע עשוי לשמש אבן דרך להשגת אותם יעדים אסטרטגיים ששרי הקבינט כבר קבעו ב-23 במרס 2014. המבקר העיר כי היעדרו של דיון בשאלה אם המבצע הצבאי יכול לקדם את אותם יעדים שנקבעו זה מכבר, אינו עולה בקנה אחד עם תהליך תקין של קבלת החלטות שבסיסו התאמת הפעולות ליעדים שנקבעו זה מכבר.

המבקר גם מצא כי מידע התרעתי משמעותי לא הוצג לשרי הקבינט ערב המבצע. המבקר כתב כי על אף שכבר ביוני 2014 הגדיר גנץ את הפעילות כ"התרעה מובילה", הדברים לא הובאו לידיעת שרי הקבינט בדיונים שהתכנסו לאחר מכן, אלא רק בתחילת יולי 2014 כשאמ"ן העלה את המידע על הפעילות למדרג "התרעה". בביקורת לא נמצא שגנץ או כוכבי המליצו ליעלון בתקופה שקדמה להעלאת מידע זה למדרג "התרעה" להעביר את המידע לידיעת שרי הקבינט, נוכח נסיבותיו המיוחדות, לרבות בשל העובדה שמדובר היה בפעילות שהוגדרה "אסטרטגית", שאם הייתה מתממשת הייתה מביאה בסבירות גבוהה להסלמה בגזרת עזה.

משכך, הוסיף המבקר, לא ניתן לשרי הקבינט מידע משמעותי שיאפשר להם לקחת חלק בתהליך קבלת ההחלטה בשאלה כיצד נכון לפעול נוכח אפשרות מימוש הפעילות, וההחלטה נותרה בידי מערכת הביטחון וראש הממשלה. המבקר העיר כי אי מסירת המידע מוקדם יותר לשרי הקבינט גם מנעה מהם לדון באפשרויות הפעולה העומדות בפניהם.

הצגת איום המנהרות

בביקורת עלה כי ראש הממשלה עסק באיום המנהרות פעמים רבות במסגרת דיונים פנימיים עם מערכת הביטחון וגורמים אחרים, והללו הגדירו את האיום כמשמעותי ואף אסטרטגי. עם זאת, וגם אם לא הייתה כוונת הסתרה, לקבינט לא הוצג איום המנהרות במפורט. 

נציגי צה"ל ושב"כ, ראש המל"ל לשעבר, יעלון ונתניהו אמרו אמירות כלליות ומעטות לגבי איום המנהרות ולא תיארו את האיום על מלוא התפתחותו, היקפו והפערים שהיו בנוגע אליו, באופן שהיה בו כדי להדגיש את מהות האיום. רק בדיון הקבינט מ-30 ביוני 2014 היה בשילוב דברים שמסרו השר נפתלי בנט ולאחר מכן נתניהו, בצירוף הנחיות שנתן ראש הממשלה וכן התיאור המפורט שמסר ראש השב"כ לשעבר בדיון הקבינט שהתקיים בתחילת יולי 2014, כדי לעלות את חומרת האיום למודעות השרים.

בנט, כך לפי המבקר, ביקש באותה ישיבה ערב המבצע לראות תוכנית להשמדת המנהרות ונתניהו הנחה את יעלון להציג תוכנית לטיפול במנהרות, וציין כי "ביעדים שהצגנו עד היום לא ראיתי תוכנית פעולה לדבר הזה".

המבקר כתב כי האמירות הכלליות שהיו בדיוני הקבינט לא שיקפו את חומרת איום המנהרות ההתקפיות והתפתחותן, כפי שהיו ידיעות לראש הממשלה ולמערכת הביטחון, ולא היו בהלימה לעומת האיום והחומרות כפי שהשתקפו במסמכים של מערכת הביטחון, שם הוגדר כמשמעותי ביותר מרצועת עזה ואף אסטרטגי. בנוסף מצא המבקר כי חלק משרי הקבינט לא קיבלו לידיהם לפני המבצע את פרסומי אמ"ן ולכן הדבר הקשה עליהם להיחשף למלוא המידע המודיעיני.

גם בעניין מענה מבצעי למצב שבו צה"ל יידרש לפעול בעזה בשטח רווי מנהרות, המבקר מעיר כי על יעלון, גנץ וראש אגף המבצעים לשעבר אלוף (במיל') יואב הר-אבן, ואף על ראש הממשלה נתניהו, "שידעו, לכל המאוחר ב-2013, על מלוא החומרה של איום המנהרות ועל משמעויותיו האפשריות, לפעול ולוודא שבצה"ל תהיינה תוכניות מבצעיות" מתאימות.

השר גלעד ארדן אמר מיד לאחר סיום המבצע: "אם נושא כמו המנהרות החודרות לשטחנו הוא נושא שצריך לתת עליו דגש, צריך ולא רק שזה יוזכר... צריך לשים את הנושא הזה על סדר היום ולהציג אותו עם כל המשמעויות והאיומים שלו אל מול הקבינט". השר לשעבר יאיר לפיד אמר כי בקבינט לא ראו "את כל בעיות המנהרות". המבקר העיר כי דבריהם של שני השרים עולים בקנה אחד עם ממצאי הביקורת.

המבקר העיר ליעלון, גנץ וכוכבי על כך שלא הציגו במפורט לשרי הקבינט את חומרת איום המנהרות המתפתח ואת הפערים שיש לצה"ל בנוגע אליו עד לדיון הקבינט שהתקיים בתחילת יולי 2014. המבקר כתב כי אי הצגת האיום מהווה ליקוי, שכן היא פגעה בבסיס הידע ההכרחי שהיה על שרי הקבינט לקבל לצורך קבלת החלטות בנוגע לגזרת עזה. המבקר העיר ליעלון על כך שלא וידא שצה"ל מציג את איום המנהרות במפורט בדיוני הקבינט ה-33 בתקופה ממועד הקמתו ועד לתחילת יולי 2014. המבקר הוסיף כי דבר זה מהווה גם הוא ליקוי, שכן יעלון היה השר הממונה על הצבא ועליו לוודא שצה"ל מציג את המידע ההכרחי לשרי הקבינט לצורך קבלת החלטות.

המבקר מתח ביקורת על ראש המל"ל לשעבר. לדבריו, יוסי כהן, שהיה בקיא בחומרת איום המנהרות, היקפו ומשמעויותיו, אך לא יזם ולא הציע לנתניהו להעלות את נושא איום המנהרות בפירוט בדיוני הקבינט שהיו באותה עת ובעיתוי המתאים, כדי שיוכל להתפתח דיון בנושא להבנת משמעות האיום מוקדם ככל האפשר.

על גנץ כתב המבקר כי הוא היה צריך לוודא שראש אמ"ן לשעבר כוכבי או ראש חטיבת המחקר לשעבר יציגו בפירוט את האיום. המבקר הוסיף כי לכל הפחות היה על גנץ וכוכבי להציע ליעלון כי ימליץ לראש הממשלה ולראש המל"ל שאיום המנהרות יוצג בדיוני הקבינט הרלוונטיים, תוך הקצאת זמן מתאים לכך. המבקר הוסיף כי בשל העובדה שמסמכי אמ"ן לא הופצו במישרין לשרי הקבינט וכיוון שצה"ל אינו יכול, כמובן, לכפות על שרי הקבינט לקרוא אותם, וכן נוכח ריבוי מידע במגוון נושאים, יש חשיבות גדולה אף יותר לתכנים שמציע צה"ל לשר הביטחון להציג בדיוני הקבינט. זאת, כדי שלא יהיה ספק בנוגע למידת עדכונם והבנתם של שרי הקבינט בתכנים אלה.

מה בעצם עושים בקבינט

בפרק העוסק בתהליכי קבלת ההחלטות כתב המבקר כי במהלך דיון הקבינט ב-8 ביולי 2014 בעניין "צוק איתן" שעסק בין היתר באישור הצעה לגבי המשך פעילות צה"ל בעזה, אמר נתניהו: "אני ושר הביטחון מוסמכים בלאו הכי מהחוק לעשות מה שאנחנו רוצים". שר החוץ דאז, אביגדור ליברמן, שאל: "למה צריך בכלל לצאת בהחלטה?", ונתניהו השיב: "אנחנו לא מוציאים מכאן שום החלטה, לא מפרסמים כלום. אנחנו צריכים מסגרת משפטית לפעולה".

שבוע לאחר מכן בדיון אחר בקבינט אמר נתניהו: "אני אבקש מהקבינט להתכנס אם אנחנו הולכים לעשות פעולה קרקעית... אחרת אני לא צריך לכנס את הקבינט".

המבקר מעיר כי מחילופי הדברים שהיו במהלך אותו דיון עולה כי מצד אחד ראש הממשלה ציין שהוא ושר הביטחון מוסמכים מכוח החוקר לפעול, ומצד שני בהמשך הדיון ציין ראש הממשלה כי צריך החלטת קבינט לשם מסגרת משפטית פעולה. המבקר הוסיף כי בביקורת עלה כי סמכויות הקבינט, לרבות המקרים שבהם קיימת חובה לכנסו, אינן מעוגנות בכתובים.

לפיכך, נכתב, "אפילו שרי הקבינט אינם יודעים אם הקבינט הוא פורום מחליט או מייעץ בלבד, אילו נושאים מחייבים קבלת החלטה בקבינט, ובאילו נסיבות קיימת חובה לכנס את הקבינט".

ליברמן אמר בעניין זה: "תהליך קבלת ההחלטות לא קיים במדינת ישראל... הדיונים בקבינט הם 'להוצאות קיטור'. כל דיון מתחיל בשלב התשה שהוא שמיעת סקירות ארוכות של צה"ל הנמשכות שעות ואז שר הביטחון מדבר ולאחר מכן כל שר מתבטא ללא תכלית, ללא סדר יום וללא שברורה מה מטרת הדיון עוד מתחילתו".

יעלון מתח ביקורת על שרי הקבינט בתגובה למבקר. "על כל אחד ואחת מחברי הקבינט מוטלת חובה אישית 'לבנות את כוחו' על מנת שיהיה כשיר לתפקידו ולאחריות המוטלת עליו", מסר שר הביטחון לשעבר. "לא כך נהגו חברי הקבינט. הקבינט אינו 'מועדון חברים'. הוא מחייב את חבריו להשקיע את הזמן הנדרש בדיונים, בעיון בחומרים ובלימודם, בפגישות ובסיורים".

המבקר מעיר כי העמקת הידע בנושאים הקשורים לביטחון הלאומי לשרי הממשלה, ובוודאי לשרי הקבינט, היא צורך חיוני, שכן ההחלטות המתקבלות בנושאים אלו הן, לעיתים, הרות גורל למדינת ישראל. המבקר הוסיף כי היעדרו של ידע מקשה על השרים, מלבד שר הביטחון שנחשף למידע באופן שוטף, לדון ולהעלות שאלות רלוונטיות בנושאים המוצגים בפניהם, ולקבל החלטות מושכלות בנושאים המובאים להחלטתם".

בביקורת עלה כי בתקופה שעד מבצע "צוק איתן" לא קיבלו שרי הקבינט חומר רקע לפני דיוני הקבינט וזאת מהנימוק שמדובר בחומרים מסווגים. את החומרים הללו הם קיבלו לידיהם בתחילת ישיבת הממשלה ונדרשו להחזירם בסיומה, או שהיו מקבלים אותם ממש בתחילת דיון הקבינט שאמור לעסוק באותם חומרים. כל שרי הקבינט, פרט ליעלון, טענו כי היה חסר להם חומר רקע לקראת דיונים בקבינט ומשכך לא הגיו מוכנים דיים לדיונים.

השר ארדן אמר: "יש פה מצב של נחיתות מובנית של חלק מהשרים ביכולת שלהם להתכונן, להכיל מידע בדיון, לעבד אותו וגם בסוף להגיע למסקנות". לפיד אמר כי הוא "מצפה שהמל"ל יכין עבור שרי הקבינט חומר רקע כהכנה מוקדמת". בנט אמר כי "צה"ל משתמש בדיוני הקבינט במונחים לא ברורים ולא ברורה כוונתו. זאת ועוד.. צה"ל לא תמיד חושף את כל המידע הרלוונטי לצורך קבל החלטות בקבינט". שרת המשפטים לשעבר, ציפי לבני, אמרה: "כשמגיע מהמל"ל זימון לקבינט לא נרשם נושא הדיון וגם לא נמסר מצע לדיון". ליברמן סיכם: "ניתן להגיע למל"ל ולקרוא שם חומרים לפני דיון קבינט, אך זה לא מעשי לשר שעומד בראש משרד ועוסק בענייני משרדו במשרה מלאה".

תגובות

מטעם ראש הממשלה בנימין נתניהו נמסר: "ראש הממשלה בנימין נתניהו מגבה את מפקדי ולוחמי צה״ל, על הצלחה גדולה במבצע 'צוק איתן'. צה״ל הנחית על החמאס את המכה הקשה בתולדותיו: ישראל חיסלה כ-1,000 מחבלים והשמידה אלפי רקטות. ישראל סיכלה פגיעה בעריה הודות להנחיית רה"מ נתניהו להצטייד באלפי מיירטים לסוללות 'כיפת ברזל'. ישראל מנעה את תכנית החמאס לחדור ליישוב דרך המנהרות ולחטוף אזרחים.

"השקט חסר התקדים ששורר בעוטף עזה מאז ״צוק איתן״ הוא מבחן התוצאה. זהו שקט חסר תקדים באזור מאז מלחמת ששת הימים. היישובים בעוטף עזה נמצאים בפריחה ואלפי ישראלים עוברים לגור בהם. איום המנהרות הוצג בפירוט בפני שרי הקבינט ב-13 ישיבות נפרדות. הוא נידון בכל חומרתו, תוך בחינת כלל התרחישים האסטרטגיים והמבצעיים. הלקחים המשמעותיים והאמיתיים ממבצע 'צוק איתן' כבר מיושמים בפועל - ביסודיות, באחריות ובשקט. לקחים אלו אינם מופיעים בדו״ח המבקר".

מצה"ל נמסר: "צה"ל קיבל את דו"ח המבקר, לומד את עיקריו ויפיק את הלקחים הנדרשים. ערב מערכת 'צוק איתן' היה בידי צה"ל מידע משמעותי על מרבית המנהרות והתווך התת-קרקעי. השנתיים וחצי שחלפו מאז מערכת 'צוק איתן' היו מהשקטות ביותר מאז 1967 בגבול רצועת עזה. לאורך תקופה זו צה"ל קיים עבודה סדורה והשקיע למעלה משני מיליארד שקלים בסוגיית התת- קרקע ומציאת פתרון טכנולוגי.

"צה"ל שיקף את חומרת איום המנהרות לממונים עליו, העניק לו פרשנויות, הבהיר את המשמעויות המבצעיות ובדיוני הקבינט הגדיר את האיום כאחד מחמשת האיומים המרכזיים. בין היתר, דאג צה"ל לעדכן גם את חברי ועדת חוץ וביטחון בתמונ המצב ואלה אף ביקרו במנהרה שנחשפה וקיבלו את הסקירה הרלוונטית על התופעה כפי שהייתה ידועה לצה"ל באותם ימים".