למה בעצם צריך את עצרת האו"ם?

לפני כחודש, ב-18 בדצמבר 2017, סיכלה ארצות הברית באמצעות זכות הווטו המוקנית לה את הצעת ההחלטה המצרית שהובאה בפני מועצת הביטחון של האו"ם נגד ההכרה האמריקנית בירושלים כבירת ישראל. ההצעה המצרית נדחתה אף שזכתה לתמיכתן של כל יתר 14 החברות האחרות במועצת הביטחון.

עוד חדשות מעניינות מהעולם בדף הפייסבוק של דסק החוץ

מיד עם הטלת הווטו האמריקני במועצת הביטחון הובאה ההצעה המצרית להצבעה בפני העצרת הכללית, ביוזמת תימן וטורקיה, וחרף מאמצי האמריקנים לסכלה זכתה לתמיכה גורפת מצד 128 מדינות, כש-9 הצביעו נגד, 35 נמנעו ו-21 כלל לא השתתפו בהצבעה. מאמצי הסיכול האמריקניים כללו, בין היתר, שימוש בעוצמה "קשה" ובאיומים בשלילת או הגבלת סיוע כספי. אישור ההחלטה נועד להביע תמיכה, ולו סמלית, בהחלטות קודמות של האו"ם (למשל, החלטות מועצת הביטחון 476 מחודש יוני 1980 ו-478 מחודש אוגוסט 1980), בנוגע להימנעות הקמת נציגויות בירושלים, ובנוגע למעמדה העתיד להיקבע באמצעות משא ומתן בין ישראל לבין הפלסטינים.

בגלל הווטו האמריקני, ההצעה המצרית נגד ההכרה בירושלים כבירת ישראל נדחתה אף שזכתה לתמיכתן של כל יתר 14 החברות האחרות במועצת הביטחון(צילום: EPA)

במת המריבה בין מדינות העולם

העצרת הכללית (אחד מתוך שישה גופי האו"ם העיקריים) מהווה במה להתדיינות בין 193 המדינות החברות באו"ם בשלל נושאים גלובליים. תהליך קבלת ההחלטות בעצרת מתבסס על עיקרון השוויון, שלפיו לכל מדינה חברה ניתנת זכות הצבעה שווה. מצד שני, די ברור שהשוויון בהצבעה אינו מתרגם לשוויון בפועל וזכות הצבעה שווה לרוסיה ולג'יבוטי או לסין וגמביה, או אף לארה"ב ובנין אינה משקפת באמת את יחסי העוצמה בזירה העולמית. זו הסיבה שסמכויותיה של העצרת הכללית מוגבלות בעיקר לענייני תקציב ובכל מקרה הן אינן מחייבות והינן בגדר המלצות בלבד. גוף קבלת ההחלטות הביצועי של האו"ם הוא מועצת הביטחון.

למועצת הביטחון, המורכבת מ-15 חברות (5 קבועות ו-10 מתחלפות), ניתנה הסמכות לעסוק בשמירה על השלום והביטחון בזירה העולמית ובניגוד לעצרת הכללית, החלטותיה מחייבות בתנאי שהן נלקחות תחת פרק 7 של מגילת האו"ם המפרט את אמצעי האכיפה, שעומדים לרשות מועצת הביטחון, במקרה שהמאמצים הדיפלומטיים לא נשאו פרי. הדוגמאות הבולטות ביותר שמדגימות את סמכויות האכיפה של מועצת הביטחון הן ההחלטה בנוגע למהלך הצבאי של הקהילה הבינלאומית בהנהגת ארה"ב בעיראק בשנת 1991 וההחלטה להתערב באופן צבאי במלחמת האזרחים בלוב בשנת 2011.

לא פורום ידידותי לישראל. ראש הממשלה נתניהו בעצרת האו"ם(צילום: EPA)

אם כך, מדוע לאחר שסוגיה מסוימת כבר נדחתה במועצת הביטחון (האופרטיבית) היא עשויה לשוב ולהתדיין פעם נוספת מעל בימת העצרת הכללית (הסמלית), כפי שאכן קרה במסגרת הניסיון לגנות את ההכרה האמריקנית בירושלים כבירת ישראל? לתשובה לשאלה זו יש שורשים היסטוריים והיא קשורה בקיפאון שאפיין את קבלת ההחלטות במועצת הביטחון בעשור הראשון של המלחמה הקרה במיוחד על רקע מלחמת קוריאה.

הדוגמה הטורקית

במהלך המלחמה עשתה ברית המועצות שימוש תכוף בזכות הווטו שלה כדי למנוע הטלת סנקציות נגד צפון קוריאה. בניסיון להתגבר על מצב זה יזמה ארה"ב בעת ההיא את החלטת העצרת הכללית 377, שהתקבלה בחודש נובמבר 1950 ("החלטת איחוד למען השלום". באנגלית: Uniting for Peace). לפי החלטה 377, במצב שבו מועצת הביטחון אינה יכולה להגיע להחלטה על רקע שימוש בזכות הווטו, ניתן יהיה לדון בסוגיה במסגרת העצרת הכללית, בתנאי שהיוזמה לדיון נתמכת ברוב של שני שליש מחברי העצרת. מאז אכן נעשה שימוש לא מועט במנגנון זה ועדיין למרות השימוש הרב בהחלטות "איחוד למען שלום" בעצרת הכללית ביחס לסכסוך הישראלי-פלסטיני, במיוחד בניסיון לגנות את מדיניות ישראל, ההחלטות המתקבלות אינן מחייבות ומהוות המלצה בלבד.

מעבר ליחסי הגומלין בין שני גופי האו"ם הללו, ניתן להעלות שאלה נוספת ולתהות מדוע חרף היותן של החלטות העצרת הכללית סמליות בלבד, עדיין יבחרו שחקנים מסוימים להעלות בה נושאים לדיון בידיעה שלא יהיו לכך השלכות מעשיות? התשובה לשאלה זו טמונה בעיקר בשיקולים גיאו-אסטרטגיים ובמאזן העוצמה בזירה העולמית ובזירות אזוריות. לא מן הנמנע, למשל, שהמניע הטורקי לקידום החלטה הנוגדת את ההכרה האמריקנית בירושלים כבירת ישראל, נבע דווקא מהשאיפות של טורקיה להעצים את השפעתה ולבסס את מעמדה במזרח התיכון ובעולם המוסלמי, וזאת על רקע האימוץ המחודש וההדרגתי של המורשת העות'מאנית.

טורקיה שואפת לבסס את מעמדה כשחקנית אזורית וכשחקן דומיננטי בעולם המוסלמי. ארדואן(צילום: AP)

עיצוב מדיניות החוץ הטורקית בעידן רג'פ טאיפ ארדואן מושתת בין היתר על הזהות המוסלמית, והשאיפות לביסוס מעמדה כמעצמה אזורית ובעולם המוסלמי, חייבו את אנקרה לצעד כזה. לצד זאת, ראוי גם לציין את התסכול הנמשך של אנקרה לנוכח ההתנגדות לצרפה לשורות האיחוד האירופי, במקביל להתרחקותה ההדרגתית מהמערב ויריבותה עם המדינות הסוניות המתונות, כגון מצרים וסעודיה.

לצד הרצון של טורקיה ליטול חלק בהסדר עתידי בצפון סוריה דחף אותה גם התסכול לחזק את קשריה עם איראן, חרף העוינות המסורתית בין השתיים. לנוכח זאת, קידום הצבעה, ולו סמלית, בעצרת הכללית בעניין רגיש ובעל חשיבות לעולם הערבי והמוסלמי, ביוזמה טורקית, עשוי לסייע לביסוס מעמדה כמעצמה אזורית וכשחקן דומיננטי בעולם המוסלמי.

בהקשר זה, לא מן הנמנע שגם תמיכת רוסיה בהחלטת העצרת הכללית נבעה משיקולים פוליטיים רחבים. העצרת הכללית, כמו מועצת הביטחון, מהווה זירה נוספת ל"התגוששות" בין מעצמות העל, באופן שכל דיון המסתיים בהחלטה הנוגדת את המדיניות האמריקנית, כמו במקרה זה, עשוי להיתפס כהישג של הדיפלומטיה הרוסית במסגרת המאבק על ההגמוניה בזירה העולמית. לפיכך, היוזמה הטורקית וההצבעה הרוסית שאוזכרו כאן מצביעות, בין היתר, על חשיבותה הפוליטית של העצרת הכללית, חרף האופי ההצהרתי בלבד של החלטותיה.

העצרת הכללית היא גוף בולט של האו"ם, בעיקר משום שהיא מהווה מנגנון בידי הקהילה הבינלאומית בניסיון להבטיח את שמירת הנורמות והכללים המשותפים בקרב חברת המדינות. ניתן להשתמש בעצרת הכללית כבמה להעלאת סוגיות לדיון, באופן המאפשר להשאירן פוליטית על סדר היום, לצד מנגנונים נוספים כגון המשפט הבינלאומי, דיפלומטיה ואף מאזן עוצמה ושימוש במלחמה כמוצא אחרון. מכאן, שדיוני העצרת הכללית מדגימים שגם החלטות סמליות יכולות להיות בעלות ערך בזירה העולמית, בעיקר בשל האמירה הכרוכה בהן והיכולת להציף נושאים שבמחלוקת ולהשאירם על סדר היום העולמי, אפילו לנוכח איומים בהפעלת עוצמה קשה. כזה הוא המקרה של הקרב על ירושלים, בו ארה"ב איימה בעוצמתה הקשה וכשלה.

לאור זאת, ניתן לומר שמצד אחד החלטות העצרת הכללית ואף החלטות מועצת הביטחון מוטות פוליטית ושזורות לא אחת בשיקולים הנובעים ממצב הפוליטיקה בזירה העולמית, ודאי לנוכח הנטייה להצביע לפי גושים. אך מצד שני, הדיונים במסגרת העצרת הכללית, ודאי החלטות מועצת הביטחון, מדגימים היטב את חשיבות האו"ם על גופיו ומנגנוניו השונים כשחקן על-לאומי ובינלאומי דומיננטי בניהול ויישוב סכסוכים בזירה העולמית, ודאי ביחס לחולשתו הרבה בתקופת המלחמה הקרה - אז הועמד בצלו של המאבק הבין-גושי.

ד"ר ירון סלמן מלמד באוניברסיטת בן גוריון ובמכללה האקדמית צפת