מפרישת המתחרים עד פליטת הפה: מאחורי הקלעים של מכירת תעש

רכישת תעש (התעשייה הצבאית לישראל) על ידי אלביט עשויה להגדיל את כוחה של האחרונה בשוק הביטחוני בישראל, על חשבון התעשייה האווירית ורפאל, ולפגוע בחוסנן הפיננסי של חברות ממשלתיות אלה. כך מזהיר מבקר המדינה בדו"ח שמתפרסם היום (ג') על הפרטת תעש.

המבקר מציין כי קביעת תשלומים נוספים למחיר העסקה בגין פרישת עובדי תעש הציבה בפועל מחיר מינימום של 1.1 מיליארד שקל לרכישת החברה, מה שהוביל לפרישת שאר המתמודדות, וכי "פליטת פה" של אורי יוגב העלתה חשש כי משרד הביטחון מבטיח לאלביט "הבטחות מהצד".

דו"ח המבקר מתפרסם שבוע לאחר שהמדינה ואלביט הגיעו לסיכום על מכירת החברה תמורת 1.9 מיליארד שקל בתום משא ומתן ארוך בהובלת החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו.

קראו את הדו"ח המלא כאן

תע"ש מערכות(צילום: תעש מערכות יחסי ציבור)

חומק מיירוט ופוגע ביעילות: הטיל שמשוגר 150 ק"מ מהמטרה

פליטת הפה שסיבכה את מכרז תעש

בסוף נותרה רק אלביט מערכות

תעש הפכה לחברה ממשלתית בנובמבר 1990 ועסקה בפיתוח וייצור של אמצעי לחימה. היא היתה נתונה בקשיים כלכליים כבדים במהלך שנות פעילותה, כולל הפסדים ניכרים של החברה לאורך שנים. ב-2013 התחילה המדינה לקדם את הפרטת תעש, וועדת שרים קבעה שתוקם חברה ממשלתית בבעלות המדינה בשם תעש מערכות, אליה תועבר הפעילות העסקית.

שר האוצר מינה חמישה חברים לוועדת המכרזים למכירת מניות המדינה, שבראשה עמד בין 2017-2013 מנהל רשות החברות לשעבר, אורי יוגב. הוועדה פרסמה במרץ 2015 נוהל למכירת מניות המדינה בתעש מערכות והזמינה מתעניינים להשתתף בהליך המכירה. תחילה התקבלו ברשות החברות 12 פניות מגורמים שהיו מעוניינים להשתתף בהליך, ומהם נשארו שבעה שהגישו את הבקשות להשתתף במכרז. שניים מהם נמצאו כמי שלא עמדו בתנאים, וחמשת הנותרים הוזמנו להשתתף בהליך המכירה. אך לאחר שארבעה פרשו בינואר 2016, נותרה רק חברת אלביט מערכות.

המבקר מזכיר שאלביט היא אחת מארבע החברות המרכזיות בישראל בתחום הייצור והייצוא של מערכות נשק ישראליות. שלוש החברות הנוספות הן חברות ממשלתיות: התעשייה האווירית, רפאל ותעש מערכות. אלביט מתחרה בתעשייה האווירית וברפאל במכירות של מערכות נשק לשוק הביטחוני המקומי ובייצוא של מערכות אלה. לטענת המבקר, רכישת תעש מערכות על ידי אלביט עשויה בין היתר להשפיע על כוחה בשוק הביטחוני הישראלי, על התחרות בינה לבין התעשייה האווירית ורפאל, ועל חוסנן של שתי חברות אלה.

"אפשרות לפגיעה חמורה בעסקי התעשייה האווירית"

החשבת הכללית לשעבר באוצר, מיכל עבאדי-בויאנג'ו, אמרה בישיבות הוועדה למכירת מניות המדינה, שהתקיימו בתקופת הביקורת, וכתבה במכתבים ליו"ר הוועדה ומנהל רשות החברות דאז, כי רכישת תעש מערכות על ידי אלביט עלולה להגדיל את כוחה של אלביט בשוק הביטחוני המקומי ולהביא להתייקרות המוצרים שמשרד הביטחון רוכש ממנה. היא טענה שיש לבחון את השפעת הרכישה על החברות הביטחוניות הממשלתיות ועל עלויות הרכש של משרד הביטחון.

בתגובה לטענות אלה טען משרד הביטחון כי הוא יידע להתמודד עם ההשלכות של מכירת תעש מערכות לאלביט – טענות שהתקבלו על ידי יו"ר הוועדה ומנהל רשות החברות דאז יוגב ועל ידי הממונה על אגף התקציבים באוצר דאז, אמיר לוי.

אך התעשייה האווירית טענה שאם תרכוש אלביט את תעש מערכות, קיימת אפשרות לפגיעה חמורה בעסקי התעשייה האווירית, ושהרכישה תקשה עליה להתחרות, למשל בתחום הטילים, ותפגע ביכולתה לשמור על מוקדי ידע אסטרטגיים. רפאל טענה שרכישת תעש מערכות על ידי אלביט תפגע בעסקיה, תפגע קשות ברווחיה, ותמנע ממנה להתמודד על פרויקטים עתידיים.

המבקר מעיר שמשרדי הביטחון והאוצר יצטרכו לבחון גם בהמשך את ההשפעות של מכירת תעש מערכות לאלביט על השוק הביטחוני בארץ, ובכלל זה את השפעות המכירה על חוסנן של החברות הביטחוניות הממשלתיות, ולפעול בנושא במידת הצורך.

המבקר מציין כי עלה חשד לניגוד עניינים לגבי אחד משני מעריכי השווי החיצוניים שעמם התקשרה רשות החברות כדי לבצע את הערכת השווי של תעש מערכות לקראת ההפרטה. זאת משום שנתן שירותים בהיקף כספי נמוך לחלק מהמתמודדים בהליך המכירה מבלי שדיווח על כך מראש לרשות החברות ומבלי שקיבל את אישורה.

שר הביטחון אביגדור ליברמם מבקר במפעל אלביט בשדרות(צילום: אריאל חרמוני / משרד הביטחון)

ועדת המכרזים החליטה בעקבות חשש זה לבצע הערכת שווי נוספת. בתשובת מעריך השווי למבקר המדינה נכתב כי רשות החברות לא הציגה לו רשימה של המתמודדים, ולכן לכאורה לא היה באפשרותו לדעת על החשש לניגוד עניינים בשל ביצוע ההתקשרות עימם.

מחיר המינימום בשל פרישת עובדי החברה - 1.1 מיליארד שקל

בנוהל המכירה ממרץ 2015 נקבע שבנוסף לתשלום שייכלל בהצעת המחיר עבור תעש מערכות, הרוכש יידרש לשאת ב"עלויות מסויימות" שנוגעות לפרישה עתידית של עובדי החברה. רשות החברות הודיעה למבקר במרץ 2016 כי סכום התשלומים הנוספים, כ-1.1 מיליארד שקל, נקבע לפי אינדיקציות שהיו בידיה לגבי שוויה של תעש מערכות. מחיר זה של 1.1 מיליארד שקל הפך למעשה למחיר מינימום עבור הרוכשים הפוטנציאלים.

אחד המתמודדים בהליך הודיע לרשות החברות בינואר 2016 כי לא ישתתף בהליך המכירה בעקבות קביעת מחיר המינימום של 1.1 מיליארד שקל. מסמך של רשות החברות מאותו חודש העלה כי מתמודד נוסף הודיע טלפונית שלא ישתתף בהליך המכירה בעקבות מחיר המינימום שנקבע. בתשובת רשות החברות למבקר היא מסרה כי להבנתה, המתמודד הנוסף פרש ממכלול של נסיבות ולא רק עקב מחיר המינימום.

משרד המבקר העיר למשרד האוצר, לאגף התקציבים, לאגף החשכ"ל ולרשות החברות כי הם קבעו את התשלומים הנוספים, שהציבו בפועל מחיר מינימום לרכישת תעש מערכות, בהתאם לאינדיקציות בלבד שהיו בידי רשות החברות לגבי שוויה של תעש מערכות ולא לפי הערכות שווי. בנוסף, השתת התשלומים הנוספים על רוכש תעש גרמה לפרישתו מהליך המכירה של לפחות אחד המתמודדים, וזאת לאחר שהשקיע מזמנו ומכספו בהליך זה.

עוד עולה כי משרד האוצר קבע סכום של 300 מיליון שקל מחוץ לתקציב המדינה למימון התחייבויות העבר של תעש, ולא ב"דרך המלך" באמצעות תקציב המדינה. המבקר טוען כי דבר זה "אינו עולה בקנה אחד עם הנקבע בהחלטת ההפרטה". בתחשיב זה נכללו סכומים שלא היו אמורים לחול על תעש וסכומים שתשלומם כבר הוסדר.

מיליארד שקל לשיקול דעתו של משרד הבטחון

המבקר קובע גם כי במנגנונים שנקבעו לגבי מעבר תעש לנגב, לא עלה בידי משרד הביטחון ומשרד האוצר, לרבות רשות החברות, להבטיח יישום מלא של התוכנית להעברת כל מפעלי תעש ומתקניה ממתחם רמת השרון לרמת בקע בנגב, כפי שנקבע בהחלטת ההפרטה.

כן עולה כי משרדי הביטחון והאוצר קבעו בהסכם הבנות שהאוצר יעביר לתקציב הביטחון בשנים 2022-2014 עוד 980 מיליון שקל כשמשרד הביטחון יבצע פעולות תכנון ואינטגרציה לגבי מתחמי תעש. נקבע בהסכם שתוספת זו לתקציב הביטחון תיעשה ללא קשר להליך ההפרטה וכי משרד הביטחון רשאי להשתמש בסכום זה לפי שיקול דעתו לכלל צורכי הביטחון. המבקר מעיר כי מתן סכום של כמעט מיליארד שקל כתוספת לתקציב הביטחון אמור להינתן בתקציב המדינה, לצורך למימוש יעדים של מערכת הביטחון ולא באמצעות מתן תוספת תקציבית לפעילויות שלא קשורות להפרטה.

הפליטה של אורי יוגב: "משמעות חמורה"

הביקורת מצאה כי בישיבה של דירקטוריון תעש באוקטובר 2015, בה השתתף גם מנהל רשות החברות דאז, אורי יוגב, הוא אמר, לפי העולה מהקלטת הישיבה: "ראיתי היום את מנכ"ל משרד הביטחון; מבחינת מנכ"ל משרד הביטחון, מבחינת משרד הביטחון, שכבר אין לו השפעה על... אז כל מה שהוא עושה זה לוחץ את אלביט להציע מחיר גבוה ומבטיח לה כל מיני הבטחות מהצד, אבל לא חשוב רק בעל-פה". פרוטוקול אותה הישיבה, שאושר מאוחר יותר בדירקטוריון, ציין את עיקרי אמירתו של יוגב, שעלתה בהקלטה.

המבקר טוען כי דברי מנהל רשות החברות דאז נשמעו בהקלטה באופן חד-משמעי ומשמעויותיהם היו חמורות. "עלה חשש בעת אמירתם בין היתר שגורמים במשרד הביטחון השפיעו בעת תהליך ההפרטה באופן בלתי תקין על הליך בחירת הרוכש של תעש מערכות, הליך שמצוי בלב תהליך ההפרטה, דבר שלא עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין ואף עם עקרון טוהר המידות".

אורי יוגב(צילום: קובי גדעון, לע"מ)

לחילופין, טוען המבקר, "עלה חשש שנמסר מידע בלתי מבוסס לדירקטוריון, ומשמעות הדבר היתה הטלת דופי במנכ"ל משרד הביטחון או במשרד הביטחון". תעש בתשובתה למבקר המדינה טענה כי אמירתו של יוגב בישיבת הדירקטוריון היא "אמירה בודדת, שולית ולא ברורה, שלא עוררה תשומת לב מיוחדת בקרב שומעיה" וכי לא היתה לדירקטורים כל סיבה להניח שאמירה זו מתארת פגיעה בחוק או בטוהר המידות.

המבקר העיר ליו"ר הדירקטוריון של תעש לשעבר, אלוף (במיל') אודי אדם, וליתר הדירקטורים שכיהנו במועד הישיבה כי היה עליהם לייחס חשיבות לדבריו הברורים והחד-משמעיים של יוגב, מכיוון שבמועד שבו נאמרו עלתה מהם האפשרות לפגיעה בחוק או בטוהר המידות.

בתשובתו למבקר המדינה כתב יוגב בינואר 2016 שהתכוון בין היתר לטעון בישיבת הדירקטוריון שיש הטוענים שמשרד הביטחון מעוניין באלביט, וכי לא היתה לו כל כוונה לטעון שמשרד הביטחון מעוניין באלביט ופועל בדרך כלשהי בעניין זה. בתשובתו כתב יוגב כי הוא מבהיר שלא ידוע לו ולא היתה לו כל כוונה לומר שמשרד הביטחון או מנכ"ל משרד הביטחון מעדיפים את אלביט או הבטיחו לה "הבטחות מהצד".

יוגב אף הוסיף בתשובתו למבקר כי הוא ציין באותה הישיבה שאין למשרד הביטחון כל השפעה על תהליך ההפרטה כדי להראות שהאמירה מופרכת וכי הדברים שאמר "הוצאו לחלוטין מהקשרם באופן בו צוטטו בפרוטוקול הדיון", והם "אינם אלא פליטת פה מצערת".

משרד הביטחון כתב ליוגב בינואר 2016 כי הדברים המיוחסים למנכ"ל המשרד דאז, אלוף (במיל') דן הראל, ולמשרד עצמו "מוכחשים מכל וכל. לא היו דברים מעולם. נקודה". בנוסף, כתב המשרד כי הוא לא נתן למתמודד כלשהו הבטחה מפורשת או משתמעת שנוגעת לחוזים או להתקשרויות, או להטבות כלשהן לפני ההפרטה או לאחריה. 

רשות החברות בתשובתה למבקר המדינה מסרה, על דעת יוגב, כי הציטוט מישיבת הדירקטוריון "הינו אמירה לא מוצלחת, אשר הוצאה לחלוטין מהקשרה, ואין מאחוריה דבר", וכי כוונתו של יוגב היתה כי "יש הטוענים (בעיקר מקרב המתמודדים) שמשרד הביטחון מעוניין באלביט, אבל ספקולציות אלה אינן נכונות ואינן חשובות".

המבקר טוען כי היה על יוגב להיזהר בדבריו ולא להשמיע אמירה חמורה שהיה בה ובמשמעויות שלה בעת אמירתה כדי להטיל דופי במנכ"ל משרד הביטחון לשעבר ובמשרד הביטחון, ואולי אף לעצור את ההפרטה.

המבקר בדק את תקינות תהליך ההפרטה בעקבות טענות שהתקבלו בנושא במשרדו. הביקורת בוצעה בין ינואר ליוני 2016 תוך כדי הליך ההפרטה, ובדיקות השלמה בוצעו עד מאי 2018. הביקורת בוצעה במשרד האוצר, ברשות החברות, באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי, וכן במשרד הביטחון, במשרד המשפטים, ברשות מקרקעי ישראל, ברשות ההגבלים, בתעש ובתעש מערכות. המבקר ציין כי חלק מהגופים המבוקרים ביצעו שינויים בחלק מהנושאים שעלו בטיוטת הביקורת, כולל לגבי ממצאים שהם דחו בתשובותיהם.

"השלמת הליך ההפרטה חיונית למדינה" 

משרד האוצר מסר בשם המשרד ובשם רשות החברות הממשלתיות כי: "משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות מברכות על עבודת הביקורת המקיפה שנערכה על ידי משרד מבקר המדינה. משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות לומדים בימים אלה את הדו"ח הסופי שפורסם, וככל שקיימים עניינים נוספים הדורשים תיקון או שיפור, יפעלו לתקנם בהקדם".

"יובהר, כי הליך ההפרטה של תעש הוא הליך מורכב, אשר השתרע על פני שנים רבות, ונוהל בשיתוף פעולה של כלל גורמי המדינה. עמדת משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות, כפי שגם עולה ממסקנות הדו"ח, היא כי לא נפל כל פגם, שחייב את ביטול ההליך. ההיפך הוא הנכון - השלמת הליך ההפרטה חיונית למדינה - היא אמורה להביא לייעולה של תעש, לשיפור ביצועיה ובעיקר – לניתוק התלות התקציבית שלה כחברה ממשלתית, שעלתה עד כה למשלם המסים כ-5 מיליארד שקל".

"נבקש לציין בנוסף כי במסגרת המו"מ מול אלביט, שנוהל לאחר המועד שאליו מתייחסים ממצאי הביקורת, הוספו הוראות שונות, וביניהן הוראות שנועדו להבטיח את שימור התחרות בשוק ואת שימור רמת המחירים למשרד הביטחון".

תגובת משרד הביטחון: "בימים אלה מגיע לסיומו תהליך הפרטת תעש שנמשך למעלה מ-15 שנה. במהלך השנים הללו נבחנו מספר אפשרויות להפרטת החברה או למיזוגה, אשר במסגרתן בחן משרד הביטחון את כל ההיבטים הקשורים למבנה השוק הביטחוני ולהשפעות הכלכליות והביטחוניות של ההפרטה, תוך שמירה על האינטרסים הביטחוניים של מדינת ישראל.

"ככלל, נתח משמעותי מפעילות משרד הביטחון הינו מול ארבע תעשיות ביטחוניות מרכזיות, כשלכל אחת מהן מערכות אמל"ח בלעדיות בתחומים ספציפיים והן מהוות כספקים בלעדיים עבור משרד הביטחון. במשך השנים פיתח משרד הביטחון מנגנוני פיקוח ובקרה, כלכליים ותמחיריים, על הרכש מהתעשיות הביטחוניות, זאת מעבר להיותו לקוח מרכזי ולעיתים בלעדי (מונופסון) ויש בכך כדי ליצור מנגנון של איזונים ובלמים. כמו כן, במסגרת הסכמי ההפרטה דאג משרד הביטחון לעגן מנגנונים כלכליים שישמרו על התחרות בשוק מול תעשיה אווירית ורפאל וכן על מחירי הרכש של משרד הביטחון באלביט.

"בנוסף לכך, דאג משרד הביטחון והבטיח כי במסגרת ההפרטה יישמרו קווי הייצור וכן יכולת ייצור עצמאית במדינת ישראל בתחומים ספציפיים שנקבעו על ידי המשרד לרבות תשתיות ייצור שצפויות לעבור מרמת השרון לרמת בקע או לכל מקום אחר במדינה כפי שיאשר המשרד.

"לאורך כל הדרך, משרד הביטחון שיתף פעולה עם הליך הביקורת, היה קשוב להערות מבקר המדינה והציג בפני המבקר ויתר הגורמים המעורבים בהליך ההפרטה את כל המסמכים והנתונים הרלוונטיים לרבות עבודות מטה, ניירות עמדה וניתוחים נוספים המבססים את האמור לעיל".