ממחיר למשתכן ועד לבור העצום בגירעון: סיכום הכהונה של משה כחלון

ההודעה הרשמית על פרישתו של משה כחלון  מהחיים הפוליטיים השבוע לא הפתיעה איש. בחודשים האחרונים זה היה ברור לכל: לכחלון נמאס, הוא נעלם כמעט לחלוטין מהזירה הפוליטית וההודעה על פרישה הייתה שאלה של זמן.

כחלון פורש מהחיים הפוליטיים

כהונת כחלון: מחדל כלכלי או מהפכה חברתית?

הכישלון של כחלון: השנה הסתיימה, הבור נשאר

כחלון שתחת הטיקט החברתי השיג ב-2015 עשרה מנדטים האמין שהצעדים שהוביל במשרד האוצר יזכו אותו באהדה ציבורית רחבה ואולי יקפיצו אותו לתפקיד הבכיר הבא. גירוד אחוז החסימה בבחירות מועד א' הוכיחו לו את מה שראש הממשלה בנימין נתניהו כבר הספיק לשכוח - תפקיד שר האוצר הוא כפוי טובה.

שר האוצר, משה כחלון(צילום: אלכס קולומויסקי)

אחד הפוליטיקאים הוותיקים אמר השבוע שכחלון "כועס על העם", שלפחות בעיני רוחו הוא חשב שקידם שורה של מהלכים שהיטיבו עם השכבות החלשות ומעמד הביניים, אבל לא ראה לכך תוצאות בקלפי. תפקיד שר האוצר נחשב לאחד הקשים בממשלה, ולא מעט שרי אוצר יצאו ממנו חבולים ומוכים ציבורית - כולל נתניהו בזמנו. זה תפקיד תובעני, שוחק ולא ממש מתגמל ציבורית. אין פלא לכן שהכהונה הממוצעת של שר אוצר בישראל עמדה ב-30 השנים האחרונות על פחות משנתיים. אף על פי כן, כחלון החזיק בתפקיד יותר מ-4.5 שנים, הכהונה השלישית באורכה מאז קום המדינה, אחרי לוי אשכול ופנחס ספיר.

אין עוררין על כך שבמהלך הקדנציה שלו כחלון עשה לא מעט דברים, ובניגוד להרבה פוליטיקאים אחרים הוא גם ניסה לעמוד בכל הסעיפים שבמצע הבחירות שלו מ-2015. למרות זאת, ועל אף המספרים המאקרו-כלכליים היבשים, הטובים לכאורה, כחלון משאיר אחריו את המשק במצב בעייתי מאוד.

לומר שכחלון היה שר אוצר טוב או גרוע יהיה פשטני מדי. הצלחת כהונה של שר אוצר איננה תלויה רק במה שהוא יזם והוביל, אלא גם בגורמים חיצוניים כמו מצב הכלכלה העולמית, הירושה שקיבל, ולעיתים גם התדמית התקשורתית שנוצרה לו, שעלולה להיות מנותקת מהמציאות.

פרופ' מומי דהן מבית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית חושב שאחת הטעויות הבסיסיות של כחלון הייתה שלא הקשיב למומחים השונים שהזהירו אותו מחלק מהצעדים שתיכנן לעשות, ושאכן התבררו כטעות. "לאורך כל הדרך שר האוצר הפגין זלזול לגבי עצות מומחים. אילו היה מתייחס בכבוד לעצות הרבות של המומחים הרבים, זה היה נגמר אחרת", הוא אומר. על אף הביקורת, גם דהן חושב שלכחלון היו הרבה הישגים.

אז היכן כחלון הצליח, והיכן איכזב?

גירעון? מה פתאום?

הסיבה העיקרית שכחלון יסיים את הקדנציה שלו בטונים צורמים היא העלייה בגירעון בשנה האחרונה לכהונתו. כבר לפני יותר משנה החלו סימנים לכך שהגירעון מרים ראשו ומתחיל לחרוג מהיעד שנקבע לו - 2.9%. זו גם הייתה שאלה של זמן עד שזה יקרה, כאשר כחלון הנהיג מדיניות של הורדת נטל המס ופיזר הבטחות תקציביות, מבלי לדאוג מספיק למקורות שיממנו אותם. כחלון התכחש לגירעון ואמר שהדברים יסתדרו.

ישראל אמנם עמדה ביעדי הגירעון ל-2018 (תחת הטענה שבאוצר גילו גמישות גבוהה מדי בטיפול בנתונים), אולם אשתקד כבר היה ברור שמתחילה להיווצר בעיה, והוא הלך וטיפס לכיוון ה-4%. בחודשים האחרונים נראה כי הגירעון מתייצב, אבל ברור שהממשלה הבאה תצטרך לעשות צעדים אקטיביים על מנת להקטינו, צעדים שעשויים לכלול העלאת מיסים וקיצוץ בהוצאות - למרות שנתניהו עדיין מתעקש שאין צורך בהעלאת מיסים. בעקבות העלייה בגירעון אמרו שכחלון נהג במדיניות לא אחראית, שפיזר כספים בלי הבחנה (הסכם השוטרים למשל), ולכן השאיר ירושה לא פשוטה, שתכביד על הציבור.

פרופ' צבי אקשטיין. "כחלון הוביל רפורמות משמעותיות, אלא שבגולת הכותרת, דיור ובנקאות, לא היו לו הישגים גדולים" (צילום: טל שחר, "ידיעות אחרונות")

בתחילת הקדנציה של כחלון נרשם גידול די מרשים בגביית המיסים, וכחלון ניצל זאת וביצע הפחתות מיסים, ובראשם מס החברות. אלא שהעלייה בגבייה נשענה בעיקר על פרמטרים חד-פעמיים כמו אקזיטים בהייטק ומבצע גילוי מרצון של רשות המיסים. "הפחתת מס החברות הייתה החלטה נכונה, אבל הוא היה צריך במקביל להעלות מיסים אחרים", אומר אקשטיין. "הטעות שלו נמשכה גם כאשר החלו להיראות סימנים לעלייה בגירעון, וכחלון עמד על כך שאין גידול בגירעון. בנק ישראל והפקידות באוצר העירו שהמיסים הגבוהים בשנים 2017-2016 הם חד-פעמיים, אבל כחלון התנגד עד היום האחרון להעלאת מס, ולטעמי, הטיפול שלו בנושא הזה היה שגוי".

עם זאת, אקשטיין סבור שהעיסוק בגירעון יצא מפרופורציה: "עושים מזה יותר מדי טררם. בסך הכל מדובר בחריגה של 15-10 מיליארד שקל. זה תיקון בר יישום ולא דרמטי".

הפחתת יוקר המחיה או סתם מתנות?

כאשר כחלון התמודד בבחירות 2015 הוא הבטיח להתמנות לשר האוצר ולדאוג לשכבות החלשות ולמעמד הביניים. במסגרת הניסיונות לשפר את יוקר המחיה יצא כחלון בשלל תוכניות "נטו", שכללו הפחתת מיסים ומכסים על מוצרים שונים, בהם מוצרי חשמל, מוצרים לתינוקות ועוד. תוכנית הנטו החשובה יותר הייתה תוכנית הטבות המיסוי בהכנסה, ששיפרה את שכר הנטו בעיקר של משפחות עם ילדים קטנים.

"הכוונות של כחלון לסייע לאוכלוסייה החלשה ולמעמד הביניים הנמוך היו כנות, והן באו לידי ביטוי בצעדים חשובים כמו ביטול הימורים ממכרים, תוכנית חיסכון לכל ילד והעלאת שכר המינימום. אני נותן לכחלון קרדיט גדול על כך", אומר דהן. "הוא באמת ניסה לדאוג לאנשים שזקוקים לסיוע". אלא שדהן מעריך שבסופו של דבר המדיניות שהנהיג דווקא עלולה בהמשך לפגוע בשכבות החלשות. "מצד אחד כחלון ניסה לעזור לאוכלוסייה החלשה יותר באמצעות הורדת מיסים עם תוכניות הנטו למיניהן, שהקטינו את הכנסות המדינה, ובמקביל הוא הגדיל את ההוצאות של המדינה. אלו שתי מגמות שלא אמורות להשתלב ביחד, אך הוא האמין שהפחתת המיסים תגביר את הצמיחה ותגדיל את ההכנסות ממיסים, ופה הוא שגה", אומר דהן. "האשליה שהפחתת מיסים תביא לעלייה בהכנסות מתאימה לגישה מסוימת בימין הכלכלי האמריקני, אבל לא לישראל. זו גישה שגויה, והתוצאה היא שהגירעון עלה".

דהן חושש שעל אף שכחלון לא התכוון לכך, בסוף האוכלוסייה החלשה תיפגע מהמדיניות שלו בשל הפגיעה הצפויה בשירותים החברתיים: "כשתגיע הממשלה הבאה היא תצטרך לעשות פעולות לטיפול בגירעון באמצעות העלאת מיסים ו/או הקטנת הוצאות, כשכבר היום רמת ההוצאות נמוכה. לכן מי שבעיקר עשוי להיפגע מקיצוץ שכזה הן האוכלוסיות החלשות יותר. מבחינתי כשמסכמים קדנציה של שר האוצר, זה לא רק הדברים שהוא עשה, אלא גם מה הוא משאיר למי שיבוא אחריו, וכחלון משאיר סיטואציה שבה קשה לראות מצב בו לא יפגעו בשכבות החלשות", מסכם דהן.

פרופ' מומי דהן. "כחלון לא הקשיב להתרעות מפני תוכנית מחיר למשתכן"(צילום: אלכס קולומויסקי)

התוכנית היקרה לטיפול בשוק הדיור

נקודת החולשה המרכזית בקדנציה של כחלון היא הטיפול שלו בשוק הדיור. אמנם קצב עליית מחירי הדיור התמתן בתקופתו, אך הפער בין הציפייה ממנו לבין המציאות היה גדול מדי. בשנה האחרונה אף נרשמה עלייה משמעותית יותר, של כ-3% במחירי הדיור.

חשוב לזכור שגורם משמעותי שמשפיע על שוק הדיור, ושתידלק את עליות המחירים בעשור האחרון, הוא הריבית הנמוכה (שמעודדת משקיעים לקנות דירות והופכת את המשכנתה לזולה יותר). כל עוד הריבית הנמוכה תישאר, קשה לראות שינוי דרמטי ברמות המחירים בשוק.

כחלון ביצע מספר צעדים לטיפול בשוק הדיור, אך אין ספק שתוכנית הדגל שלו הייתה מחיר למשתכן. התוכנית כללה סבסוד של עלות הקרקע לטובת מכירת דירות במחיר מוזל לזוגות צעירים שזכו בדירות בהגרלה. ההנחה הממוצעת מוערכת בכ-300 אלף שקל. קצת מספרים על התוכנית: עד כה כ-65 אלף משקי בית זכו בדירה במסגרת התוכנית, מתוכם כ-27 אלף כבר בחרו דירה. בינתיים נמסרו כ-5,000 יחידות דיור במסגרת התוכנית, והצפי הוא למסירה של עוד יותר מ-21 אלף יחידות דיור בשנתיים הקרובות. אלא שלתוכנית היה מחיר כבד לקופת המדינה, שמוערך ביותר מ-7 מיליארד שקל. תוכנית מחיר למשתכן שנויה במחלוקת בעיקר בגלל העלות הגבוהה שלה אל מול התועלת.

"מחיר למשתכן היא תוכנית שגויה", קובע אקשטיין. "זו תוכנית יקרה, שלא שיפרה את שוק הדיור, ולא טיפלה בבעיות השורש של השוק, ובראשן שאין מספיק התחלות בנייה בישראל. בבעיה כזו צריך לטפל למשל באמצעות תמרוץ משמעותי יותר של עיריות בהסכמי גג להגדלת היצע הדירות". אקשטיין מסביר את התנגדותו לתוכנית: "בהיסטוריה של מדינת ישראל לא היה מצב בו זוג צעיר מקבל סובסידיה של עד מיליון שקל, בלי שעשו לו אפילו מבחן הכנסה. התוצאה היא שאנשים עם הון זכו בהנחות, ואילו אחרים שלא היה להם הון בכלל לא קיבלו שום דבר".

משה כחלון בפרויקט מחיר למשתכן באופקים. "שיטת ההגרלה ללא מבחן הכנסה היא לא נכונה"(צילום: בילי פרנקל)

גם דהן מסרב להתרשם מהתייצבות מחירי הדירות וההאטה בקצב עלייתן בתקופתו של כחלון. "אני לא מתנחם שקצב עליית מחירי הדיור ירד. הציפייה הייתה שהמחירים יירדו, ולא רק שיעלו במתינות", אומר דהן. "כחלון קיבל ייעוץ מהרבה מאוד כלכלנים וגם מהנגידה לשעבר ד"ר קרנית פלוג בנושא. אנשים נטולי אינטרסים ייעצו לו לעשות דברים אחרים, והתריעו מתוכנית מחיר למשתכן, אך הוא לא הקשיב. המדיניות של כחלון בתחום הדיור הייתה מתן הטבה לקבוצה מסוימת של אנשים, אבל לא רק שזה לא מגדיל את היצע הדירות, אלא זה מגדיל את הביקוש, מה שמתדלק את עליית המחירים".

כחלון גם ביצע צעדים כדי להקטין את פעילות המשקיעים בשוק הנדל"ן, ואכן חלקם בשוק ירד משמעותית בשנים האחרונות. ואולם גם על כך נמתחה ביקורת לפיה הדבר פוגע בשוק השכירויות בכך שהוא מצמצם את מלאי הדירות להשכרה וגורם לעליית מחירים. "הצעדים של כחלון נגד המשקיעים היו טובים, ואני תומך בהם. צריך להטיל מיסים גבוהים על ביקוש ספקולטיבי לדירות", אומר דהן.

בנקאות היא לא סלולר

טיקט מרכזי נוסף שכחלון רץ איתו היה מהפכה בתחום הבנקאות השנוא בציבור, כשם שעשה בסלולר. כחלון אמנם הוביל צעדים רבים, ובראשם ועדת שטרום שהביאה להפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים הגדולים. אלא שהוא גילה על בשרו שענף הבנקאות שונה מהסלולר, והיכולת לזעזע אותו הרבה יותר מוגבלת. "כחלון ניסה למכור שיעשה בבנקאות כמו בסלולר, וכל מי שמבין בנקאות מבין שזה חסר אחריות להבטיח שינויים דרמטיים בשוק כזה", אומר אקשטיין.

המדיניות שהוביל כחלון הביאה להפרדת חברות כרטיסי האשראי, הקמת מאגר נתוני אשראי והסרת חסמי כניסה לשוק הבנקאות, בעיקר חסמים בתחום הטכנולוגיה. האם הצעדים יביאו לירידת מחירים, בעיקר בריביות? כלל לא בטוח, כי מדובר בסיטואציית שוק מורכבת יותר מאשר בסלולר, וגם אם כן, את התוצאות נראה רק בשנים הקרובות. בינתיים, עובדתית, זה לא קורה.

"ההחלטה להקים את ועדת שטרום הייתה נכונה", אומר אקשטיין. "אבל הכיוון שאליו היא הגיעה פחות נכון. הפרדת חברות כרטיסי האשראי לא תביא לכך שייכנס גורם דומיננטי לתחרות, ומנגד הואטה כניסת החדשנות לעולם התשלומים, כי נותנים לאותן חברות 'הגנת ינוקא'. כל זאת בזמן שממילא ישראל כבר היום מפגרת בחדשנות". לדברי אקשטיין, ועדת שטרום הייתה צריכה להתמקד בנקודת החולשה המרכזית במערכת הבנקאית - ולפעול להוזלת האשראי לעסקים קטנים ושיפור הנגישות שלהם לאשראי.

רפורמות והשקעות, אבל מה עם הגז?

כחלון הוביל לא מעט רפורמות נוספות בתקופתו: רפורמת הקורנפלקס להגברת התחרות בתחום המזון באמצעות יבוא, וגם הרפורמה בחברת החשמל. הרפורמה הביאה לשינוי מבני במשק האנרגיה, שאיפשר שיפור התחרות והתייעלות משמעותית של חברת החשמל. תמיד אפשר לבקר את הרפורמות השונות, כמו הביקורת שלפיה הרפורמה בחברת החשמל עלתה למשלם המיסים מיליארדים, אבל אי-אפשר להתווכח שהיא לפחות יצאה לפועל אחרי שנים ארוכות ורבות של דיבורים.

"ראינו עלייה דרמטית של השקעה בתשתיות, הוצאת מכרזים לקווים של הרכבת הקלה, שיפור בתקציבים למגזר הערבי, רפורמה במכללות הטכנולוגיות שהגדילה את ההשקעות בלימודי טכנולוגיה, גיבוש הסכם ארוך טווח לתקציב מערכת הביטחון. אמנם לא את הכל כחלון יזם, אבל הוא נתן גב ליוזמות השונות, ואלו היו דברים חיוביים בתקופתו, שמגיע לו הקרדיט על כך", אומר אקשטיין.

"כחלון עשה מהלכים ורפורמות, והוא ראוי לקרדיט", אומר דהן, אך מוסיף כי כחלון איכזב בכך שבנושא קריטי כמו מתווה הגז הוא סירב לנקוט עמדה, ואמר כי הוא בניגוד עניינים בשל קשריו עם קובי מימון, המחזיק בזכויות בקידוח תמר. "אם כחלון היה מתייצב בצורה נחרצת בסוגיה הזו, אני מאמין שהיינו רואים מחירים סבירים יותר במתווה הגז. כשהוא עשה את הבחירה להישאר בצד זה אותת לטעמי לצפוי בהמשך - שהוא יעשה מאבקים, אבל לא מאוד גדולים", אומר דהן.

היחסים הטובים עם ההסתדרות

במהלך העשור האחרון, שכלל גם את כהונת כחלון, נראה כי הסקטור הציבורי בישראל הולך וגדל. הדבר התבטא הן בעלייה במספר העובדים במגזר, ובשכר כתוצאה מהסכמי שכר נדיבים, שעל חלקם חתום כחלון. השכר הממוצע בשירות הציבורי עלה בעשור האחרון ב-25% במונחים ריאליים, לעומת עלייה של 11% בלבד בשכר הממוצע במשק. נראה היה כי כחלון מעדיף לעבוד בשיתוף פעולה עם ההסתדרות ולהימנע מעימותים גם במחיר של מתן תוספות שכר נאות. השיא היה בהסכם השכר שחתם עם השוטרים, שעלותו מוערכת ב-20 מיליארד שקל ב-15 שנה.

אקשטיין חושב שיחסיו הטובים של כחלון עם ההסתדרות הם לאו דווקא דבר רע. "לריב עם ההסתדרות זו לא מטרה", אומר אקשטיין. "יש בעיה משמעותית בסקטור הציבורי, שבכל פעילות שאתה עושה אתה חייב להגיע להסכמים עם הוועדים, הסכמים שעולים הרבה כסף. יכול להיות שהגידול שראינו בסקטור הזה בשנים האחרונות מעיד על חוסר יעילות, אבל גם אי-אפשר לצפות משר האוצר שיטפל בכל הבעיות".

אסור להסתנוור מהמספרים היבשים

כשמסתכלים על המספרים היבשים (פרט לגירעון) המצב של המשק בישראל חיובי: האבטלה בשפל, הצמיחה חיובית, השקל חזק, אך ניכרים בו סממנים של התערערות, למשל בשוק העבודה. עוד לפניהם, נשאלת השאלה האם הקרדיט לנתונים שייך לכחלון.

"הקרדיט למצב הנוכחי מגיע גם לו, אבל צריך לזכור שנתוני המאקרו הטובים של ישראל קיימים עוד לפניו, ולמעשה מאז ממשלת שרון ב-2004", אומר אקשטיין. "מאז ראינו מדיניות של תקציב אחראי וירידה ביחס חוב-תוצר. ממשלות נתניהו וכחלון המשיכו במדיניות הזו לפחות עד שנת 2017. היום יש קצת יותר אי-ודאות לגבי תקציב אחראי, אבל חברות הדירוג והמשקיעים מעריכים שהממשלה הבאה תדאג לייצר שוב את היציבות הזו", הוא מוסיף.

לעומת זאת, דהן מאוכזב שכחלון לא ניצל מספיק את נתוני המאקרו הטובים לביצוע מהלכים שישפרו את התשתית החברתית במדינה. "העשור הטוב שראינו בכלכלה, מאפיין את המשק העולמי בכלל. במדינות רבות ראינו את האבטלה יורדת. בגרמניה למשל היא אפילו ירדה יותר מאשר בישראל", הוא אומר. "אלא שעל אף השגשוג הכלכלי, האבטלה הנמוכה והירידה בשיעור העוני, עדיין שיעור העוני בישראל הוא מהגבוהים בעולם המפותח. זה מלמד שהחשיבה ששוק העבודה יפתור את בעיית העוני לא נכונה. שיעור העוני עדיין גבוה, כלומר נדרש חיזוק של התשתית החברתית בישראל, ולא נוצלו מספיק התנאים הכלכליים החיוביים כדי לבצע שיפור תשתית בת קיימא".