מבקר המדינה: האוצר מאשר מיליארדי שקלים כרזרבות - מבלי ליידע את הכנסת והציבור

"ישנה בעייתיות ברמת השקיפות של אגף התקציבים כלפי הכנסת והציבור. הדבר בא לידי ביטוי בעיקר בכך שהיקף הרזרבות האמיתי הקיים בתקציב (המדינה) אינו מובא לידיעת הכנסת בצורה ישירה בשלב חקיקת חוק התקציב. בדרך זו מתעצמת הריכוזיות הנתונה בידי אגף התקציבים בקביעת הרזרבות בשלב החקיקה". כך נכתב בדו"ח מבקר המדינה שפורסם היום (ד').

לדו"ח המבקר המלא

בדרך לאישור התקציב: איך מחלקים 479.6 מיליארד שקל

הזיקה החברית שלא דווחה, הדיונים שהוסתרו: המבקר התריע בפרשת בזק

מבקר המדינה, יוסף שפירא, ערך ביקורת באגף התקציבים של משרד האוצר ובדק את נושא התקצוב, הניצול והשקיפות של הרזרבות השונות בתקציב המדינה. מהבדיקה עולה, כי חלקים נכבדים מתוך תקציביהם של מספר משרדי ממשלה, במסגרת תקציב המדינה לשנת 2018, מהווים רזרבות.

כך למשל, יותר ממחצית תקציב הפיתוח של משרד החינוך תוקצב ברזרבה. לפי המבקר, הדבר מעיד על ריכוזיות גבוהה של אגף התקציבים באוצר בביצוע תקציבי הפיתוח. בנוסף, בדו"ח צוין כי כ-45% מסך תקציב הרזרבות אינו גלוי לכנסת ולציבור בעת אישור התקציב, מה שפוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה.

יוסף שפירא (צילום: גיל יוחנן)

המבקר: המשרדים לא יכולים להשתמש בתקציבי הרזרבות ללא אישור

הרזרבות בתקציב הן אחד מהכלים שניתנים בידי שר האוצר, מכוח חוק יסודות התקציב, כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך השנה, ולבצע בו שינויים לפי הצורך - לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה.

תקציב המדינה כולל תקנות תקציב, אותן מסווג אגף התקציבים כ"תקנות רזרבה". בדו"ח המבקר צוין, כי בתקציב הדו-שנתי לשנים 2017-2018, היקפן הכספי של תקנות הרזרבה הוא כ-15.7 מיליארד שקל ב-2017, וכ-20 מיליארד שקל ב-2018. אלה מהוות כ-4.4% מתקציב 2017 ו-5.3% מתקציב 2018.

מדו"ח המבקר עולה, כי קיימים סעיפי תקציב רבים שבהם שיעור הרזרבה מסך תקציב הסעיף הוא גבוה מאוד, בייחוד בתקציבי הפיתוח. כך, 53% מתקציב הפיתוח של משרד החינוך תוקצב ברזרבה. גם 32% מתקציב הפיתוח של משרד הבריאות תוקצב ברזרבה.

בנוסף תוקצבו ברזרבה, 29% מתקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט, כרבע מתקציבו הרגיל (להבדיל מתקציב הפיתוח) של משרד האנרגיה והמים וכ-16% מתקציב הרשות הממשלתית למים ולביוב, כ-15% מתקציב משרד ראש הממשלה וכ-12% מתקציב משרד התחבורה. ב-16 מתוך 47 סעיפי תקציב 2018-2017 היה שיעור הרזרבה 10% ומעלה.

לדברי מבקר המדינה, משרדי הממשלה לא יכולים בעצם להפשיר לשימושם את תקציבי הרזרבות ללא אישור אגף התקציבים, ושיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב הרגיל.

המבקר מצטט מחקר שקבע כי ריכוזיות תקציבית מוגברת עלולה לפגוע באוטונומיה של משרדי הממשלה לנהל את תקציביהם בצורה אפקטיבית במונחים של יעילות ובמונחים של התאמת הפעילות הממשלתית לסל השירותים שהציבור חפץ בו.

המבקר: עודפי רזרבה בסכומים של מאות מיליוני שקלים לא מנוצלים

הרזרבות בתקציב המדינה נחלקות לסוגים שונים: רזרבה כללית שמתוקצבת בסעיף תקציבי נפרד ומיועדת לתקצוב נושאים חדשים שלא נכללו בתקציב המקורי או להגדת תקציב לנושאים שתוקצבו מראש, רזרבה להתייקרויות שמתוקצבת בסעיפי התקציב השונים ומיועדת למימון התייקרויות של הוצאות שתוקצבו מראש.

סוגים נוספים של רזרבות הם רזרבה רגילה שמתוקצבת בסעיפי התקציב השונים לנושאים חדשים, רזרבות אחרות המיועדות לעתודה לנושאים ספציפיים בהם יוגבל ניצול התקציב עד להשלמת הליכים מקדמיים ורזרבה פיסקלית, שמיועדת לשינוי סדרי עדיפויות במהלך שנת התקציב ולעמידה ביעדים הפיסקליים (שמירה על הגירעון ועל כלל ההוצאה).

המבקר מצא, כי בתקציב 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים וכספים שעליהם החליטה ועדת הכספים במסגרת הסכמות עם חברי הכנסת כרזרבה פיסקלית, בניגוד להחלטת ממשלה שקבעה שיש לתקצב אותם כרזרבות ייעודיות.

לפרקים נוספים בדוח המבקר:

מבקר המדינה: באב"ד מנע בחינת חלופות לקצא"א

כן מצא המבקר, כי בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון, המשמשת רזרבה להתייקרויות אשראי, לא נוצלו תקציבים במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר. לפי המבקר, גלגול עודפים בתקנת רזרבה אחת בסוף השנה בסכומים שמגיעים למאות מיליוני שקלים בכל שנה ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות בביצוע תקציב המדינה.

עוד עלה בביקורת, כי אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות לכיסוי התייקרויות לסעיף הרזרבה הכללי כדי לממן מטרות שאינן התייקרויות.

כן מצא המבקר, כי ב-2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי הרזרבה הפיסקלית בחודש דצמבר, בו הועברו כ-1.6 מיליארד שקל, המהווים כ-66% מהרזרבה הפיסקלית, וכ-1.1 מיליארד שקל, המהווים כ-80% מהעודפים.

המבקר טוען, כי הממונה על התקציבים צריך למצוא את האיזון הנכון במועדי הפשרת הרזרבה הפיסקלית על פני השנה ולא לרכזם בסוף השנה, שכן התנהלות כזו יכולה להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה ועל דרך פעולה שמאלצת את המשרדים לממש את התקציב בלוח זמנים קצר.

רזרבות "סמויות מהעין"

בדיקת המבקר העלתה, כי 2.3% מההוצאה נטו בתקציב המדינה 2018 מהווים רזרבה שאינה גלויה לכנסת ולציבור במהלך אישור תקציב המדינה, ורק לאחר אישורו הן מתפרסמות באתר האינטרנט של משרד האוצר במסגרת פרטי התקציב.

אמנם שיעור זה ירד במהלך השנים האחרונות, אך המבקר מדגיש שב-2018, שיעור הרזרבות שאינן גלויות מסך התקציב הוא עדיין גבוה.

בדו"ח המבקר נכתב, כי מתוך כספי הרזרבות, שב-2018 עומדים על כ-20 מיליארד שקל - 45% מהווים רזרבה שאינה גלויה לכנסת ולציבור בעת אישור תקציב המדינה, לעומת 55% מהרזרבה שגלויה לכנסת.

לדברי המבקר, "קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב בשיעור גבוה מסך תקציב הרזרבה מצביע על ריכוזיות גבוהה שמצויה בידי אגף התקציבים בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה של חוקי התקציב השנתיים. מצב זה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת".

עוד מצטט המבקר מחקר שקובע, כי "סמכות רחבה מדי לשר האוצר בשימוש ברזרבות וקביעת רזרבה גדולה מדי, מאפשרות לשר האוצר להשפיע על סדר העדיפויות של הממשלה בלי שקיבל לכך את אישורה, בעוד שסעיפי רזרבה ה'סמויים מן העין הציבורית' מחריפים את הבעיה אף יותר".

הביקורת העלתה כי ב-2018 כ-43% מתקציב הפיתוח של משרד החינוך, כ-32% מתקציב הפיתוח של משרד הבריאות וכ-28% מתקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט היוו רזרבות שלא היו גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב.

בתקציב 2018, ב-26 מתוך 53 סעיפים, שיעור הרזרבה שלא היתה גלויה לכנסת גבוה מ-50% מסך הרזרבה. ב-17 סעיפים שיעורה גבוה מ-75% מהרזרבה ובתשהה סעיפים השיעור היה גבוה מ-90% מהרזרבה.

בשישה סעיפים כל הרזרבה (100%) לא היתה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה, למשל בסעיפי תיאום הפעולות בשטחים, רזרבות משרד המדע, רזרבות תקציב הפיתוח של משרד הבריאות, רזרבות המשרד לביטחון פנים, רזרבות התקציב הרגיל של משרד הבריאות ורזרבות המשטרה ובתי הסוהר.

משרד האוצר: היקף הרזרבות סביר; נתוני התקציב זמינים לעיון הציבור

משרד האוצר מסר בתגובה: "שימוש ברזרבות תקציביות הינו כלי ניהולי מקובל לצורך ניהול סיכונים ושמירה על מרחב גמישות בניהול תקציב. היקף הרזרבות בכלל תקציב המדינה, בהתאם לדו"ח מבקר המדינה, עומד על כ-4% עד 5% מסך התקציב, נתון שהוא להערכתנו סביר בכל קנה מידה אפשרי. עם זאת, משרד האוצר שואף לשפר משנה לשנה את דיוק תחזיות התקציב וזאת, תחת מגבלות לוחות הזמנים להכנת ואישור התקציב.

"כלל נתוני התקציב שעל בסיסם נכתב דו"ח המבקר, זמינים לעיון הציבור בחוברות התקציב שמוגשות לכנסת, באתר האינטרנט של משרד האוצר (ובצורה גולמית באתר data gov) ואנו מברכים על כל התעניינות ציבורית בהם. ברוח זו אנו גם נלמד לעומקו את דו"ח המבקר מתוך שאיפה להפיק ממנו מסקנות שיסייעו בהנגשת נתוני התקציב". 

ח"כ סתיו שפיר (המחנה הציוני) מסרה בתגובה: "משרד האוצר תפר שיטה סודית לצמצום ההשקעה של המדינה בשירותים לאזרח, באמצעות הסתרת תקציבים בקופות סודיות שאינן מדווחות לציבור ואינן מנוצלות כלל. כספי המיסים שלנו הולכים לפח. בזמן שאזרחי ישראל משלמים מיסים גבוהים ומקבלים שירותים חברתיים עלובים, באוצר משקרים להם ש'אין כסף' ומצמצמים תקציבים. המבקר מאשר את טענותיי נגד האוצר מאז שהגעתי לוועדת הכספים של הכנסת - ונותן רוח גבית למאבק שלנו ולעתירה לבג”ץ נגד ההתנהלות הזו, שגוזלת את כספו ואת זכויותיו של הציבור הישראלי.

לטענת שפיר, "הדו"ח מזכיר את העתירה שלי נגד האוצר ודורש מהאוצר לעמוד בהתחייבויותיו מול בית המשפט ומולי, על שקיפות ההעברות התקציביות והסעיפים הנסתרים בתקציב".