רשות מקרקעי ישראל כשלה בפיקוח על עבירות בנייה

רשות מקרקעי ישראל לא שיפרה את תפקודה בתחום הפיקוח והאכיפה מאז הונהגה רפורמת מקרקעי ישראל - מה שגורם למדינה נזקים והפסדים כספיים. כך קובע דו"ח מבקר המדינה שפורסם היום (ג'), בפרק המתייחס לשמירה ופיקוח על מקרקעי ישראל. המבקר, יצחק שפירא, מוסיף כי על רמ"י לייחד מאמצים רבים לשדרוג תחום השמירה על הקרקע "לנוכח השכיחות הרבה והבלתי נסבלת של עבירות בתחום התכנון והבנייה ובתחום המקרקעין, שהיו למכת מדינה".

דו"ח המבקר - כל הכתבות: 

50 אלף עובדים נפצעים בשנה - והממשלה לא פועלת

המבקר: ליקויים בקידום התחדשות עירונית

גורמי החירום אינם ערוכים לאירוע רדיואקטיבי

רשות מקרקעי ישראל (רמ"י, לשעבר מינהל מקרקעי ישראל) מופקדת על ניהול מקרקעי ישראל, ותפקידיה כוללים שמירת זכויותיהם של בעלי המקרקעין במדינה. החטיבה לשמירת הקרקע היא שאחראית ברמ"י לשמירה הפיזית על המקרקעין, לשימושים בקרקע, לקיום התחייבויות של המשתמשים בה ולמניעת פגיעה בעתודות הקרקע.

על פי ההערכות, עד 2015 התבצעו כ-800 אלף עבירות תכנון ובנייה במצטבר, לרבות השתלטות על יותר ממיליון דונם של מקרקעי ישראל, המהווים כ-4.5% משטח המדינה. המבקר מצא כי מועצת מקרקעי ישראל (שהוקמה על פי חוק רשות מקרקעי ישראל) לא גיבשה מדיניות ולא קיבלה החלטות בנושא הפיקוח והאכיפה. זאת למרות שרפורמת מקרקעי ישראל העניקה לחטיבת השמירה על הקרקע חשיבות גדולה מבעבר, שכן היא אחת מ-3 החטיבות שמרכיבות את רמ"י במתכונתה החדשה.

המבקר מסביר בדו"ח כי מינהלת תיאום פעולות האכיפה (מתפ"א) במשטרת ישראל נקבעה בהחלטת ממשלה כגוף מתאם בין גופי הפיקוח והאכיפה. אולם בביקורת נמצא שתוכנית העבודה של רמ"י בנושא פיקוח מרחב השמירה באזור מרכז-תל-אביב לשנת 2015, כוללת רק חלק מהמשימות שהתוותה לה מתפ"א. למעשה, מותח המבקר ביקורת על התנהלות המשטרה וטוען כי המשטרה פועלת שלא לפי החלטות הממשלה בנוגע להפעלת היחידה המבצעית הייעודית לפעולות אכיפה.

ליקויים נוספים שמצא המבקר בתיאום פעולות האכיפה מול המשטרה נמצאו ביחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים. יחידה זו פועלת, בין השאר, למיגור תופעת עבירות התכנון והבנייה, אולם לפי נתוניה, בשנים 2015-2012 היא הגישה למשטרה 224 בקשות לסיוע בביצוע צווי הריסה מינהליים ושיפוטיים - אך הסיוע הנדרש ניתן רק לגבי 68 מהבקשות (30%).

גם נתוני רמ"י מצביעים על כך שהיא הגישה למשטרה 200 בקשות לסיוע בביצוע צווי הוצאה לפועל במהלך השנים 2013-2014 - אבל קיבלה את הסיוע הנדרש רק לגבי 45 מהבקשות (23%). אחת הדוגמאות העולות בדו"ח היא אי-היענות מצד המשטרה לבקשות רמ"י לסייע בביצוע צווי פינוי והריסה שיפוטיים ביחס למקרקעי ישראל בכפר קאסם שבמרכז הארץ.

כפר קאסם. אחת הדוגמאות שמובאות בדו"ח הייתה אי-היענות מצד המשטרה לבקשת רמ"י לסייע בביצוע צווי פינוי והריסה

כמו כן, המבקר מצא ליקויים בטיפול בתביעות בגין עבירות על דיני המקרקעין. מנתוני רמ"י לסוף אוגוסט 2015 עולה כי יש כ-900 תיקים במעמד של "לפני תביעה" במרחב השמירה מרכז-תל-אביב, מהם 58% שכלל לא הועברו לתובעים חיצוניים שמטפלים בתביעות המשפטיות עבור רמ"י. יותר משליש מהתיקים נמצאים בטיפול המרחב זה כעשור ומוגדרים כ"תיקים שנפתחו" וטרם הבשילו למעמד של "לפני תביעה". "עקב כך הטיפול המשפטי בעבירות הפך לצוואר בקבוק ששם את מאמצי המפקחים לשווא זה שנים", נכתב.

לדבריו, אמנם לאחר הנהגת רפורמת מקרקעי ישראל חל שינוי לטובה באופן תפקודה של החטיבה לשמירת הקרקע, אבל לרמ"י אין מדיניות פיקוח ואכיפה שמעוגנת בהחלטות מועצה. בנוסף, מבקר המדינה מעיר בחומרה למשטרת ישראל על שאינה מסייעת במימוש צווים והחלטות שיפוטיות בנושא הריסת בתים בגין פלישות במגזר הערבי.

כמו כן, הפרק סקר את השימושים הלא חקלאיים בקרקעות חקלאיות. בין הממצאים עלה שמפקחי רמ"י פועלים לפי תוכנית כללית ובלתי ממוקדת. כך, למשל, הדו"ח מצביע על כך שבשנים 2015-2002 הצטברו 180 תיקי תביעות לדרישות לתשלום בגין שימושים חורגים בקרקעות חקלאיות, אבל כל התיקים לא גובשו לכתבי תביעה. זאת, לטענת המבקר, משום שרמ"י לא ביצעה את שומות הקרקע לחישוב סכומי התביעה שיש לתבוע מהחוכרים, בעקבות מחלוקת בין החטיבה העסקית לחטיבת השמירה - מחלוקת פנימית שמסבה למדינה הפסד של ממון רב.

פינוי כפר שלם: "התנהלות בלתי נסבלת וגרירת רגליים"

בפרק שעוסק בפעילות חברת חלמיש ובפינוי שכונת כפר שלם בדרום תל-אביב, כותב המבקר כי התנהלות מועצת מקרקעי ישראל ורמ"י היא "בלתי נסבלת והתאפיינה בגרירת רגליים ובעיכובים ממושכים בקבלת החלטות". בדו"ח נכתב כי "התנהלות זו מעידה על חולשתם של הגורמים המעורבים בקבלת החלטות ובקידום פתרון לסוגיה זו, ומונעת את קידום תוכנית הפינוי, השיווק והפיתוח של קרקעות כפר שלם".

חלמיש היא חברה ממשלתית-עירונית לדיור, לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל-אביב, המוחזקת בחלקים שווים בידי מדינת ישראל ובידי עיריית תל-אביב. מועצת מקרקעי ישראל החליטה ב-1993 שפינוי כפר שלם ינוהל כ"משק סגור", כלומר שההכנסות שיתקבלו בגין הקרקעות המפונות יממנו את הוצאות פינוי המחזיקים ואת פיתוח ושיווק המתחם. על פי הדו"ח, ב-2012 הפסידה חלמיש כ-45 מיליון שקל, ב-2013 הפסידה 2.5 מיליון שקל וב-2014 הפסידה 2.3 מיליון שקל.

פינוי משפחה משכונת כפר שלם בדרום ת"א. ארכיון(צילום: עידו ארז)

המבקר כבר פירסם ב-2009 דו"ח בעניין הטיפול והפינוי של כפר שלם, בו קבע שיש לפעול נחרצות נגד פולשים בקרקע, המנסים לקבוע עובדות בשטח. אולם מאז הדו"ח ההוא, קובע כעת המבקר, לא פינתה חלמיש מחזיקים בקרקע ועדיין נותרו 150 דונם לפינוי. מספר המשפחות שמוטל על חלמיש לפנות במתחם גדל מכ-500 ב-2009 לכ-700 ב-2014.

למרות שבמרס 2010 הסמיכה מועצת מקרקעי ישראל את ועדת המשנה לענייני קרקע עירונית וקרקע חקלאית לבחון תוך 3 חודשים את הקריטריונים לפיצוי המחזיקים במקרקעין או לפינוי התושבים המחזיקים במקרקעין, או לקבוע קריטריונים חדשים; בתום 4 שנים מאז הסמכה זו, לא אושרו קריטריונים לפיצוי המחזיקים בקרקע.

באוגוסט 2014 המליצה הנהלת הרשות למועצה לקבוע קריטריונים חדשים לזכאות והמליצה להגדיל את סכומי הפיצוי. לבקשת נציגי התושבים החליטה המועצה להקים ועדה חדשה שתשמע את טענותיהם, והאחרונה המליצה לבטל את הקריטריונים החדשים. בדצמבר 2014 הוכנה הצעה שלא קבעה את אומדן עלות הביצוע, ולכן, קובע המבקר, אין בה תשתית שמאפשרת למועצת מקרקעי ישראל לקבל החלטה מושכלת.

נתונים לא מעודכנים על התושבים. שכונת כפר שלם - ארכיון(צילום: יהונתן צור)

מהדו"ח עולה עוד שתוכנית כלכלית שהכינה חלמיש לפיצוי התושבים בכפר שלם, התבססה על נתונים לא מעודכנים לגבי המחזיקים במתחם, וזאת משום שמזה 40 שנה החברה לא ערכה סקר מחזיקים. לתוכנית נוספו גם כ-200 מחזיקים בשטחים שבבעלות העירייה והרשות שאין בהם זכויות בנייה, ולכן אי אפשר לממן מהן את הפינוי. לפי הערכות, כ-180 ממחזיקי הקרקע זכאים לפיצוי. מתוך 169 תביעות משפטיות לפינוי מחזיקים שהגישה חלמיש בין השנים 2006-2012, ניתנו עד 2012 רק 31 פסקי דין, מהם פינתה חלמיש 3 מחזיקי שטחים בלבד.

המבקר תוקף גם את הליקויים במינוי דירקטורים ויו"ר דירקטוריון בחלמיש. בין היתר נכתב כי בין השנים 2010-2014 לא מינו שרי הבינוי ושרי האוצר את מלוא מכסת הדירקטורים מטעם המדינה, ובמהלך רוב התקופה היה מספרם אחד עד חמישה, במקום שבעה כנדרש. עוד נכתב כי סמנכ"ל התכנון בעיריית תל-אביב סיים את כהונתו כדירקטור בחלמיש בשל ניגוד עניינים. זאת לאחר שבמאי 2013 הודיע כי אינו יכול עוד לכהן כדירקטור עקב נישואי בתו לתושב כפר שלם, מה שמעמיד אותו בניגוד עניינים, שכן נודע לו כי חתנו המיועד הוא דור שלישי לתושבי כפר שלם ומשפחתו עשויה להיות זכאית לפיצוי במסגרת שיקום השכונה.

על פי הדו"ח, על אף התפטרותו, באותו הדיון בו הודיע על מניעתו מלשמש דירקטור, הוא השתתף בדיון שנגע גם לנושא כפר שלם. בנוסף, 3 חודשים לאחר חוות הדעת של הייעוץ המשפטי של העירייה לפיה אין מנוס מלסיים את הפקיד, ייצג הדירקטור את עמדת העירייה בדיון אצל שר הבינוי בנושא חלמיש ושיקום כפר שלם.

כמו כן, מאז אוגוסט 2013, במהלכו סיימה יו"ר הדירקטוריון דאז רחל תורג'מן את תפקידה, ועד דצמבר 2015, לאחר מועד הביקורת, לא בחר הדירקטוריון יו"ר קבוע לחברה. בנוסף, העיר המבקר כי למרות אתגריה של חלמיש ומשימותיה, החברה פעלה ללא מנכ"ל מתום כהונתו של מנכ"ל החברה דאז ביולי 2012 ועד דצמבר 2013. כך, היטשטשו הגבולות בחברה בין תפקידי יו"ר הדירקטוריון ובין תפקידי המנכ"ל.

תגובות לדו"ח המבקר

לגבי התנהלות רמ"י בנושא פיקוח ואכיפה, מרשות מקרקעי ישראל נמסר: "מדיניות האכיפה של רמ"י מתמקדת בפלישות למקרקעי ישראל ובשימושים חורגים במגזר החקלאי. יתר פעולות האכיפה נקבעות בהתאם למדיניותה של מתפ"א. היעד המרכזי במרחב השמירה מרכז-תל-אביב הוא איתור ופינוי של פלישות למתחמים שעומדים לפני שיווק".

עוד נמסר מרמ"י כי "החטיבה לשמירת הקרקע ברמ"י מונה לפי התקן 60 מפקחים בלבד, המופקדים על כלל אדמות המדינה ברחבי הארץ. נחישותם של המפקחים מובילה לכ-900 פינויים של עברייני מקרקעין מאדמות המדינה, להריסה של למעלה מ-1,000 מבנים בלתי חוקיים ולהחזרת עשרות אלפי דונמים שנגזלו מהציבור אל מאגר הקרקעות הציבורי, מדי שנה. חלק מהערות המבקר כבר טופלו מאז קבלת טיוטת הדו"ח, כך למשל חודדו הנהלים בנושא הטיפול בעודפי חפירה וכרייה ושופר התיאום מול המשטרה. הנתונים המופיעים בדו"ח על בקשות לסיוע משטרתי בפינויים אשר אינן מאושרות על ידי המשטרה במחוז המרכז עלו לבקשת רמ"י לדיון בוועדה מיוחדת (בראשות ארז קמינץ, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה). אנו תקווה שהמלצות הוועדה, לפיהן יש לעשות את המירב להביא לביצוע הצווים, ייושמו".

לגבי פעילות משטרת ישראל בנושא סיוע לפיקוח ואכיפה, ממשטרת ישראל נמסר: "המשטרה מפעילה את היחידה המבצעית במתפ"א באירועים של הפרות סדר וביטחון עקב אילוצים מבצעיים דחופים והיא משתדלת להימנע מכך".

לגבי ההתנהלות בנושא פינוי תושבי שכונת כפר שלם בתל-אביב, מחברת חלמיש ומעיריית תל-אביב נמסר: "הכללתם של המחזיקים בשטחי רמ"י והעירייה בתוכנית הכלכלית לא תחייב בהכרח העמדת מקורות נוספים לצורך עמידה בעקרון המשק הסגור". מעיריית תל-אביב נמסר עוד כי "בעיות השכונה אינן מתחילות ומסתיימות בפעולותיה של עיריית תל-אביב. מדובר בבעיה בסדר גודל לאומי, שנמצאת על שולחנם של מקבלי ההחלטות בממשלה וברשויות המדינה המרכזיות מזה תקופה ארוכה".

לגבי ההתנהלות בנושא פינוי שכונת כפר שלם, מרשות מקרקעי ישראל נמסר: "רשות מקרקעי ישראל רואה חשיבות עליונה בהסדרת הפיצוי לתושבי כפר שלם. כידוע ההחלטה בדבר הקריטריונים היא בסמכות מועצת מקרקעי ישראל ולא בסמכות הרשות. בשל הבחירות האחרונות וחילופי תפקידים במועצת מקרקעי ישראל הנושא לא הבשיל לכדי דיון. בישיבתה האחרונה של מועצת מקרקעי ישראל ב-18 באפריל השנה, הוחלט על הקמת ועדה בראשות ראש מטה הדיור, אביגדור יצחקי, בה יהיו חברים שני חברי מועצה נוספים. מטרת הוועדה לשמוע התייחסויות של תושבי כפר שלם ושל הציבור לקריטריונים שהוצעו על ידי רמ"י וחברת חלמיש. מאז החלטת המועצה פרסמה רמ"י באתר הרשות ובעיתונות את הקריטריונים ופנתה לציבור לקבלת תגובות ועמדות בנושא".

לגבי סוגיית מינוי הדירקטורים, משר הבינוי הקודם אורי אריאל נמסר: "לאור קבלת ההחלטה על הפרדה של החזקות המדינה בחברה, החליט שלא למנות דירקטורים שתפקידם בחברה עתיד להיות קצר מועד". משר האוצר הקודם, יאיר לפיד, נמסר: "בתקופת כהונתו פעל למינוי שניים מעובדי משרדו כנציגי המדינה בדירקטוריון החברה, אך ההליך לא הושלם עקב עזיבתו את המשרד בדצמבר 2014". מרשות החברות נמסר: "ב-2014 פעלה להשלמת מינוי הדירקטורים, אך מינויים אלה לא נמשכו זמן רב מסיבות שהיו תלויות בדירקטורים שמונו. בנוסף, ממשרד הבינוי, רשות החברות ושר הבינוי דאז אריאל אטיאס נמסר: "קשה לגייס דירקטורים לחברה, היות שהיא אינה משלמת גמול לדירקטורים".

לגבי ניגוד העניינים של סמנכ"ל התכנון בעירייה, מעיריית תל-אביב נמסר: "סמנכ"ל התכנון בהיותו דירקטור חלמיש התבשר על החלטת בתו למסד את יחסיה עם בחיר לבה באפריל 2013, ואגב השמחה המשפחתית נודע לו שחתנו המיועד הוא דור שלישי לתושבי כפר שלם, וכי משפחתו עשויה להיות זכאית לפיצוי במסגרת שיקום השכונה. אז פנה מיד הדירקטור למנכ"ל העירייה בבקשה להתפטר מתפקידו בחלמיש, ומנכ"ל העירייה ביקש חוות דעת מהשירות המשפטי של העירייה. בחוות דעת זו נכתב שאין מנוס מסיום כהונתו בחברה. בנושא הדיון אצל שר הבינוי הקודם, השיבה העירייה למבקר כי נושא דיון זה לא היה כפר שלם אלא פעילותה של חלמיש, וכי לא ידעו שיעלו בדיון נושאים הנוגעים לכפר שלם - לכן לא הייתה כל מניעה להשתתפותו של הסמנכ"ל בדיון".

לגבי אי מינוי יו"ר דירקטוריון לחברה, ממשרד הבינוי נמסר: "השר יפעל למינוי יו"ר דירקטוריון קבוע". לגבי אי מינוי מנכ"ל לחברה, מיו"ר הדירקטוריון דאז, רחל תורג'מן, נמסר: "ההחלטות למנות את צוותי הניהול היו פתרון זמני והתקבלו כשהתברר שאי אפשר לקדם את ועדת האיתור בגלל הבחירות לכנסת ובגלל הנחיות הרשות והיועץ המשפטי לממשלה. בתקופת כהונתה עשו בחברה כמיטב יכולתם לקדם הליכים אלה, וכשלא צלחה דרכם למנות מנכ"ל קבוע, פעלו למינוי מנכ"ל בפועל".

מעיריית תל אביב נמסר כי "הסמכות לקביעת קריטריונים לפיצוי תושבי כפר שלם במסגרת הליך פיצוי -פינוי הינה בידי מועצת מקרקעי ישראל בלבד והעירייה או חברת חלמיש אינן יכולות לקבוע את הקריטריונים. חברת חלמיש, בסיוע עיריית תל-אביב-יפו הגישה הצעה לקריטריונים עדכניים אשר התקבלה על ידי הנהלת רשות מקרקעי ישראל לפני כשנתיים. לפני כחודשיים הגישה חלמיש הצעה חדשה לקריטריונים אשר עודכנו מאז ההצעה האחרונה. מועצת מקרקעי ישראל מינתה ועדת שימוע אשר מינויה נכנס לתוקף אך לאחרונה. הציבור הוזמן להגיש השגותיו על הקריטריונים המעודכנים. ההצעה כפי שהוגשה כוללת ריענון ובדיקה של היקף המחזיקים, על מנת לייצר נתונים עדכניים. לעניין התביעות המשפטיות כנגד תושבי כפר שלם, יודגש כי ועדת המשנה הקפיאה את התביעות משנת 2012, וההקפאה בעינה".

בעניין הסמנכ"ל לתכנון נמסר מהעירייה כי "הייתה זו יוזמתו של הסמנכ"ל לתכנון, להצהיר מידית על ניגוד העניינים, בשל רצונו המובהק, להימנע מכל ספק בנושא זה, ומכך ניתן למוד על גישתו המחמירה בסוגיית ניגוד העניינים. בנוסף, מעיון בתוכן הסעיפים המוקדשים לעניין בדוח עצמו מעלה, כי אין כל אינדיקציה לכך שסמנכ"ל תכנון היה מצוי בניגוד עניינים כלשהו בעניינה של חברת חלמיש; להיפך, לא הוטלה עליו מניעה כלשהי לעסוק בענייני חלמיש, אלא אך ורק בעניין כפר שלם. הקביעה, לפיה יש להפסיק את כהונתו כדירקטור בחברה, לא נבעה מחמת האיסור שהוטל עליו לעסוק בעניינה, אלא רק מחמת החשש שהחובה להימנע מהטיפול בעניין כפר שלם תמנע ממנו לתפקד באופן אפקטיבי כדירקטור באותה חברה. בין שתי האמירות יש, כמובן, מרחק רב. זאת ועוד, הביקורת מפנה למקרה אחד בודד, שבו השתתף סמנכ"ל התכנון בעירייה בדיון בראשות שר השיכון, שלא מיועד היה לעסוק כלל בנושא כפר שלם, אלא עניינו היה תחומי עיסוקה האחרים של חברת חלמיש - הם ענייני הדיור הציבורי, בהם לא היה סמנכ"ל התכנון מנוע מלעסוק כלל ועיקר. נושא שיש לו זיקה מסוימת לכפר שלם הועלה על ידי אחד ממשתתפי הדיון, אף שכלל לא היה כלול כאמור בנושאים בהם אמורה הייתה הישיבה לעסוק, ובכל מקרה היה זה נושא ניהולי-תקציבי מובהק (הקמת מנהלת כפר שלם). כך שהטענה כי אברהמי "הוסיף לפעול בענייני החברה וכפר שלם" הינה חסרת כל בסיס".

עוד בערוץ הנדל"ן - מדינה בזיג-זג: התחתן עם זרה וכמעט איבד זכאות לדירה. צפו