באיזו מדינה הכי קל לסגור מרפסת?
הקבלן הישראלי אוהב להתלונן על הליכי התכנון והבנייה הארוכים, אך אלה קיימים בכל מדינה מתוקנת. חוקרת התכנון, רחל אלתרמן אומרת שאת "גן העדן" שלהם ימצאו הקבלנים רק בעולם ה-3. ישראל ייחודית רק בבעלות הממשלתית על הקרקע, אך זו עדיין לא סיבה לכך שהליכי התכנון המקומיים מסורבלים יותר מבהולנד
| העולם השלישי: גן עדן ליזמים |  | ישראל: הבעלות הממשלתית מסרבלת | | ארה"ב: החגיגה הולכת ונגמרת | | אירופה: קשה לבנות, קל לסגור מרפסת |
הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל, הנידונה בימים אלה בכנסת, מלווה - כרגיל אצלנו - בוויכוחים לוהטים ומאבקים סוערים. הקמפיין לקידום הרפורמה, שבראשו עומד ראש הממשלה בנימין נתניהו בכבודו ובעצמו, מלבה ומעורר את הטענות המוכרות נגד הבירוקרטיה הישראלית, שמעכבת את הליכי הבנייה ופוגעת בדייר הפשוט, ש"לא מצליח לסגור מרפסת".
בהשוואה בין ישראל למדינות אחרות, האם הליכי התכנון והבנייה בישראל אכן ארוכים ומסורבלים במיוחד? המשבר הכלכלי מעכב פעילות נדל"נית בכל מקום, ולעתים עוצר אותה לגמרי, אבל המשבר יחלוף והבנייה תחזור.
ההשוואה בין הליכי תכנון ובנייה היא משימה סבוכה, שקשה לבצע אותה בשיטוט מהיר בין אתרים ממשלתיים, כמו השוואה בין תקציבים ומיסים. חוקי התכנון שונים לא רק ממדינה למדינה, אלא גם ממחוז למחוז. החוק אינו קובע במדוייק כמה זמן אמור לארוך כל אישור, והמציאות בשטח אינה תואמת תמיד את החוק היבש.
לכאורה, הכתובת הטובה ביותר לשאלות הללו הם היזמים עצמם: חברות נדל"ן ישראליות פועלות, כידוע, בכל רחבי תבל, ומנהליהם יודעים היטב מה קורה בחו"ל ומה ההבדל בין מדינה למדינה. משיחה און-רקורד עם קבלנים עולה, לרוב, שההליכים בישראל ארוכים וטרחניים ביותר. במקרים רבים, הם מאשימים את הבירוקרטיה בעיכוב פרוייקטים, במלאי הדירות המידלדל וגם במחירים המאמירים של הדירות, ומתבלים את דבריהם ב"איומים" סמויים בנוסח "עדיף לנו ללכת לבנות בחו"ל".
האם היזמים מדברים מפוזיציה, כחלק מהלחץ הטבעי שלהם לקצר הליכים? בשיחות שלא לייחוס הם מדברים קצת אחרת. "חוקי הבנייה במזרח אירופה נוקשים יותר מאשר בישראל", אומר יזם ישראלי גדול שהקים פרוייקטים נדל"ניים רבים בפולין, הונגריה ורומניה - שסירב להיחשף בשמו. "הקבלנים הישראלים אוהבים להתלונן", הוא אומר, "אבל התקנים של האיחוד האירופי לאיכות הסביבה ולבטיחות יותר מחמירים מהתקן הישראלי, והרשויות שם מקפידות עליהם. כך, למשל, מחוייב הקבלן לאפשר לכל נכס חשיפה של שלוש עד חמש שעות לאור השמש, הרבה מאוד בשביל מדינה חשוכה כמו פולין".
התשובות האובייקטיביות ביותר לשאלות כאלו נמצאות באקדמיה. מסתבר שאחת מהחוקרות החשובות בנושא נמצאת בישראל: הפרופסור רחל אלתרמן , מתכננת ערים וראש המרכז לחקר העיר בטכניון. אלתרמן כתבה כ-200 מחקרים וכמה עשרות ספרים על מחקר השוואתי של עסקי מקרקעין והליכי תכנון ובנייה ברחבי העולם. בשיחה עמה ניסינו לבדוק את טענות הקבלנים ולקבל פרופורציה על מצבה של המרפסת הישראלית - ביחס לעולם.
"חוקי תכנון ובנייה קיימים בכל מדינה מערבית ובכל מדינה מתוקנת", אומרת אלתרמן. "אין ארוחות חינם. אני מכירה את האגדות על מדינות שאפשר לבנות בהן בלי לעבור ועדות ולחכות לאישורים. אבל המודעות הסביבתית היא לא פטנט ישראלי, וברוב המקומות היזמים נתקלים בהתנגדויות של ארגונים ותושבים. תכנון ובנייה הם לא דבר פשוט בשום מקום. וגם בחו"ל יש יזמים שמתלוננים על התמשכות ההליכים, ומחוקקים שמנסים לעזור להם ולקצר אותם. הבעיה היא שאם אתה מקצר הליך מסויים, המתנגדים - אם זה תושבים או ארגונים ירוקים או פעילי שימור - יתקוממו, ובסופו של דבר, בחלק גדול מהמקרים, זה יעלה בסוף בהארכה של הליך אחר".
ובכל זאת, היכן נמצאים ההליכים הקצרים ביותר? היכן נמצא "גן העדן של הקבלנים"?
"ברוב העולם. זאת אומרת, במדינות המתפתחות, ה"עולם השלישי", שזה כ-150 מתוך 200 מדינות בעולם. מי שמחפש בוננזה מהירה, בלי ועדות ועיכובים, צריך ללכת למקומות כמו ירדן, או הודו, או מדינות באפריקה".
ב"עולם השלישי" אין חוקי תכנון ובנייה?
"בהרבה מדינות יש דווקא חוקים נוקשים, שנשארו מתקופת השלטון הקולוניאלי. אם הם היו פועלים שם לפי החוקים, היזמים בקושי היו יכולים לבנות. אבל אלה במידה רבה חוקים שקיימים 'על הנייר'. במדינות כאלה יש הרבה שחיתות, ומי שיש לו את הקשרים הנחוצים עם הגורמים הרלוונטים יכול לקבל כל היתר שהוא רוצה. שנית, יש שם אנשים שצריכים לבנות לעצמם קורת גג כדי לשרוד, וחייבים להתעלם מהחוק כדי לשרוד".
שחיתות ועבריינות בנייה לא קיימת גם במדינות המפותחות, כולל ישראל?
"השחיתות כאן יותר קטנה ממה שחושבים. שחיתות במובן הקלאסי, של לשלם בכסף על היתרים, בקושי קיימת".
ולשלם על היתרים בג'ובים, או לתת לאינטרסנטים לשבת בוועדות ולתת היתרים לעצמם?
"גם אם זה קיים, אני חושבת שהרגישות בדיני ניגוד עניינים - למי מותר ולמי אסור לשבת בוועדות המתכננות - היא גבוהה מאוד, ואפילו יותר מדי גבוהה. יש הרבה מדינות מערביות שבהן בעלי הקרקע יושבים בעצמם בוועדות התכנון והבנייה. בפלורידה, למשל, הם מרכיבים את כל הוועדה, בזמן שבישראל אסור להם לשבת בה. אני חושבת שבעלי העניין צריכים להיות מיוצגים בדיון על הקרקע שלהם, ובכל מקרה, זאת לא שחיתות".
ומה לגבי עבריינות בנייה? היכן היית "ממליצה" לעבריין בנייה לבנות מבלי להיתפס?
עבריינות קיימת כמעט בכל מקום. השאלה היא איך מטפלים בה. המקום הכי טוב להיות עבריין בנייה הן המדינות המתפתחות. לא כדאי להיות עבריין בסקנדינביה או באנגליה או בחלק מארצות הברית. מצד שני, בישראל יותר קשה להיות עבריין בנייה מאשר באיטליה, יוון, טורקיה, פולין ואפילו חלק מצרפת".
האם "גן העדן" המושחת קיים גם במדינות "העולם השני" - המדינות שהיו קומוניסטיות, כמו סין ורוסיה?
"אלה מדינות שקשה להבין מה קורה בהן. הן נמצאות בתהליך מהיר של שינוי שקשה לעקוב אחריו. עד לפני עשרים שנה הכל נעשה שם בתכנון 'מגבוה', ולכן לא היו חוקי תכנון ובנייה. החוקים שם חדשים, וכולם בתהליך למידה. במצבים כאלה כמעט תמיד יש שחיתות. ברוסיה יש הרבה שחיתות. במזרח אירופה הם נלחמים בשחיתות כדי להתקרב לסטנדרטים של האיחוד. בסין יש ענישה כבדה על עבירות שחיתות, וזה מונע אותה באופן חלקי".
יזמים ישראלים שפועלים בסין אומרים שאם אתה מחובר לשלטון, אין שום הליכי תכנון, והבנייה היא הכי מהירה בעולם, ואם אתה לא מחובר, אתה פשוט לא בונה.
"זה לא נכון. יש תכנון. מה שנכון הוא שאחרי שגומרים לתכנן, הם מבצעים את הבנייה מהר בצורה מדהימה".
בעניין אחד, מדגישה אלתרמן, ישראל היא מקרה ייחודי לחלוטין: "בעלות ציבורית על הקרקע היא תופעה שכמעט לא קיימת בעולם. ברוב העולם יש בעלות ממשלתית על שמורות טבע, מחנות צבא, שדות תעופה, כבישים, בנייני ממשלה ודיור ציבורי. זה הכל. זה רק חלק קטן מהקרקע. במדינות מערב אירופה רק אחוזים בודדים מהקרקע נמצאים בבעלות ממשלתית. בצרפת זה רק 3% מהשטח".
"יש מדינות, כמו מדינת יוטה בארצות הברית, שרוב השטח הוא שמורת טבע אחת גדולה, אז רוב הקרקע ממשלתית. אבל שטחי המגורים, התעשייה, המסחר, וכמעט כל האדמות החקלאיות - נמצאים בכל העולם המערבי בבעלות פרטית. בעלות ממשלתית קיימת רק בסינגפור, שהיא מדינה טוטליטרית, ובהונג-קונג".
הונג-קונג היא חלק מסין. מה המצב בסין עצמה?
"סין, כמו כל העולם הקומוניסטי לשעבר, משתנה מיום ליום. הבעלות הממשלתית המלאה נשארה רק בקובה ובצפון קוריאה. בשאר העולם שהיה קומוניסטי, עשו הפרטה מהירה של הקרקע, לפעמים מהירה מדי".
רוסיה היא המדינה הגדולה בעולם. כולה הופרטה? את בטוחה שהפריטו את כל הקרקעות העצומות של הטייגה הסיבירית, למשל?
"אני לא יודעת ואני לא יודעת אם מישהו יודע. רוסיה היא מדינה שקשה לחקור אותה. יש הבדל בין רוסיה וברית המועצות לשעבר, ששם כל הקרקע הייתה ממשלתית, ובין מדינות מזרח אירופה, שהשאירו את האדמות החקלאיות והבתים הפרטיים בבעלות פרטית גם בתקופה הקומוניסטית, ורוב הקרקע הופרטה מיד כשהקומוניזם קרס".
"מה שאני יודעת בוודאות זה שישראל וסינגפור הן המדינות היחידות בכל העולם המפותח, כולל מזרח אירופה, שיש בהן בעלות ממשלתית על רוב הקרקע".
ומה קורה במדינות המתפתחות, בהודו או במדינות ערב?
"זה משתנה ממדינה למדינה, אבל כהכללה, הבעלות היא פרטית. יש בעלות ממשלתית על מחנות צבא, או על ארמון המלך, אבל לא על מאסות גדולות של בתים פרטיים כמו אצלנו".
כשיזמים ישראלים רוצים לבנות, הם ניגשים למכרז של מינהל מקרקעי ישראל. מה הם עושים במדינות אחרות? מה 'בנק הקרקעות' שממנו הם קונים אדמות חדשות לבנייה?
"בדרך כלל מדובר באדמות חקלאיות, ששייכות לחקלאים פרטיים".
המשא ומתן עם החקלאים הללו פשוט יותר מאשר עם המינהל?
"בוודאי שכן. המינהל הוא מונופול, עם כל הרעות החולות שיש למונופולים".
אז נתניהו צודק כשהוא אומר שהבעלות של המינהל מעכב את התכנון והבנייה.
"בוודאי שהוא צודק, ולכן הרפורמה במינהל היא טובה. אני לא ממש מבינה את הטענות נגד הרפורמה. מדברים על זה ש-16 משפחות ישתלטו על הקרקע. אבל המינהל הוציא חלק גדול מהקרקע שלו לחכירה, והקרקע שמוחכרת לא חוזרת אליו. אם ה-16 משפחות רוצות, הן יכולות לחכור את הקרקע כבר עכשיו. למעשה, הקרקע בפועל כבר הופרטה בהפרטה זוחלת. אז מה ההבדל?"
רגע, רגע: אבל אם את אומרת שבעצם אין הבדל, ושהקרקע פה, בפועל, פרטית כמו בחו"ל, אז אולי הרפורמה מיותרת?
"היא לא. הקרקע הבנוייה היא בעצם פרטית, הקרקע שמיועדת לבנייה עדיין ממשלתית, וזה מסבך ומעכב כאן את ההליכים. בחו"ל, כשיזמים קונים קרקע מחקלאים, הם מכינים תוכנית ניגשים לרשויות ומבקשים אישורי בנייה. כאן, המינהל מכין את התוכנית והקרקע יוצאת למכרז רק כשהתוכנית מאושרת. בינתיים עובר זמן, השוק משתנה, האינטרסים של היזמים משתנים, ההתנגדויות משתנות, ועם כל שינוי כזה, היזמים צריכים לחזור למונופול. מכאן יוצאת הרעה החולה של "נספחי בנייה". יש לך-ושוב ולך-ושוב מיותר שמעכב את כולם".
אז כשנתניהו אומר שההליכים כאן מסורבלים במיוחד, בגלל המינהל, והרפורמה תתקן את זה ותיתן לנו הליכים קצרים ופשוטים כמו בחו"ל, הוא צודק?
"לא. הוא צודק שהמינהל מסרבל, אבל הוא לא צודק אם הוא אומר שזאת הבעיה היחידה או הבעיה העיקרית. בהליכי תכנון ובנייה אין דבר כזה 'חו"ל'. כל מדינה והבעיות שלה, כל מחוז והבעיות שלו, וזה תלוי בהמון פרמטרים. יש מקומות שבהם התכנון עוד יותר ארוך ומסורבל מאשר בישראל. ויש הרבה מקומות שבהם התכנון קצר ופשוט יותר, אבל זה בגלל הרבה סיבות. אני בעד הרפורמה במינהל, אבל לא צריך להאשים את המינהל בכל דבר ולצפות שהיא תפתור את כל הבעיות בעולם".
מיתוס הבנייה המהירה והפשוטה מתייחס בדרך כלל, למעוז הקפיטליזם העולמי - ארצות הברית. קבלנים אוהבים לדבר על כך ש"יש כמה מדינות בארה"ב (נברסקה, אוקלהומה, לא זוכר בדיוק איפה), שאין בה ועדות תכנוניות בכלל. פשוט אין. וזה עובד!"
אלתרמן מכחישה את האגדות הללו מכל וכל: "אין מדינה בלי הליכי תכנון. יש כמה ערים, כמו יוסטון ואוסטין בטקסס, שנותנות לבעלי הקרקע להסתדר ביניהם ולהסכים יחד איך הם מתכננים את השכונה. זה משהו כמו בית משותף, או מושב או קיבוץ, שמנהל את עצמו - וזה הרבה יותר מסובך מאשר להסתדר עם ועדה".
ומה הקצב של הליכי התכנון במקומות אחרים בארה"ב, בהשוואה לישראל או למדינות אחרות?
"זה משתנה מאוד מאזור לאזור. באמריקה יש הפרדה בין הליכי תכנון והליכי בנייה, בניגוד לישראל ולמרבית המדינות באירופה, שבהן התכנון והבנייה הם יחד. יש מקומות, בפרוורים ובשולי הערים, שבהן ההפרדה הזאת מקצרת את ההליכים. בחלק מהפרוורים ובשולי הערים, שבנויים בבנייה אמריקנית סטנדרטית של בתים חד-קומתיים, הכל כבר מתוכנן, ואז צריך רק היתר בניה, בלי היתר תכנון, וזה לוקח כמה שבועות או כמה חודשים, כלומר, הרבה יותר מהיר מההליכים בישראל שלוקחים שנים".
"אבל יש הרבה אזורים שבהם קשה לבנות. ארצות הברית היא גדולה, וזה מקל על היזמים, אבל גם שם, השטחים שבהם אפשר לעשות 'קוויקיז' כאלה הולכים ומתמעטים. יש מדינות כמו אורגון, פלורידה, קליפורניה, שהקבלנים בקושי יכולים לזוז. חוקי השימור לשטחים פתוחים, לשכונות היסטוריות ואפילו לקרקע חקלאית הולכים ונעשים נוקשים ככל שהמודעות הסביבתית גוברת".
אלו חוקים, למשל?
"יש מקומות שבהם אם אתה בעל קרקע חקלאית, או סתם קרקע בשולי עיר, וזוג נשרים בנה לעצמו קן באמצע השטח שלך, אתה לא יכול לבנות ברדיוס של קילומטרים שלמים".
"יש גם חוקים נוקשים של שימור היסטורי. לכאורה, כמה היסטוריה כבר יש למבנים בארצות הברית, שנבנתה כולה ב-300 השנים האחרונות? אבל האמריקנים יודעים למצוא, ולכבד, את הערך ההיסטורי שלהם. תראה איזה צרות עשו ליצחק תשובה, כשהוא רכש את מלון הפלאזה בניו-יורק. ויש מקומות שנותנים לבנות אבל מחייבים את היזם לבנות מבני ציבור ולהעסיק עובדים מקומיים. רוצה לבנות? תתרום למקום שאתה בונה בו".
אם גן העדן האבוד של הקבלנים והיזמים מסתתר בג'ונגלים של הודו אפריקה, הרי שהגיהנום שלהם נמצא בערים ההיסטוריות באירופה. "המרכזים ההיסטוריים של ערים כמו וינה למשל, אסורים לבנייה באופן כמעט גורף", אומרת אלתרמן, "ואני לא מדברת על מתחמים קטנים כמו העיר הלבנה בתל-אביב או ירושלים העתיקה, אלא על שכונות שלמות במטרופולינים. ובניגוד לתל-אביב, שהייתה צריכה התערבות של אונס"קו כדי להכריז על העיר הלבנה כאתר לשימור, בחלק מאירופה מדובר ביוזמות מקומיות, שבאות מהעיריות עצמן או מהתארגנויות מקומיות".
"גם באירופה, כמו בארץ וכמו בארצות הברית, 'ארוחות החינם' הולכות ומתמעטות. חלק גדל והולך של השטחים הפתוחים מיועדים לשימור מסיבות סביבתיות. נשארו מעט מקומות שאפשר לבנות בהם בלי להיתקל ב'הפרעות', ורוב ההפרעות נובעות ממודעות סביבתית שהיא חשובה. יש מדינות צפופות כמו הולנד, שחלק גדול ממנה מיועד לשימור או להצפה מחדש, ונשארו מעט שטחים שמתאימים לבנייה".
"בעניין הזה, המצב בישראל גרוע במיוחד, בגלל שבאירופה האוכלוסייה הפסיקה לגדול. בישראל יש יותר לחץ לבנות בגלל שהאוכלוסייה ממשיכה לגדול. הצפיפות היא הבעיה הכי קשה כאן".
וכשבודקים את הליכי התכנון והאישור במקומות שבהם כן אפשר לבנות, ומשווים את ישראל עם אירופה, ישראל מהירה או איטית יותר?
"אין ספק שישראל היא אחת האיטיות יותר, אבל היא לא היחידה. באיטליה, למשל, ובעיקר בדרום איטליה, הליכי התכנון איטיים לפחות כמו בארץ, בגלל חוסר יעילות של השלטון. בהולנד, לעומת זאת, חוקקו לאחרונה חוקים שמפשטים הליכים, וכיום הם מהירים יותר. אם תוכנית בנייה בהולנד מתאימה לתוכנית המתאר האזורית, הליכי התכנון יכולים לקחת שנה בלבד. רק אם התוכנית רגישה מבחינה סביבתית, זה לוקח שנתיים-שלוש כמו אצלנו".
"באנגליה אין תוכניות בניין עיר אלא רק מדיניות כללית, והוועדות דנות בכל תוכנית לגופה. לכן האישור שם מהיר יחסית. יש מקרים שתוכניות מאושרות תוך שנה, או שמקבלים תשובה שלילית תוך כמה חודשים. הבעיה, מבחינת היזם, זה שאם לא מאשרים לך את התוכנית, אתה לא יכול לערער או לשנות אותה ולהתאים אותה כמו בארץ. כן זה כן, לא זה לא. לא אישרו? חכה עד שהממשלה תתחלף והמדיניות תשתנה, ותגיש שוב".
ולמה ההליכים בישראל ארוכים יותר מאשר באנגליה או בהולנד? בגלל המינהל?
"יש לזה הרבה סיבות, שהמינהל היא רק אחת מהן ולא הכי חשובה. אחת הסיבות המרכזיות היא הוועדות המחוזיות. ועדה מחוזית היא ממשלה. זה די אבסורדי שכל הרחבה שרוצים לעשות לבית דורשת אישור של ועדה שיושבים בה נציגים של משרד הפנים, משרד התשתיות, השיכון והתחבורה. יש מדינות באירופה, כמו אוסטריה למשל, שזה עובד בשליטה מרכזית כמו אצלנו. אבל בהולנד, בצרפת או באנגליה, האחריות על האישורים היא על הרשויות המקומיות. אז קודם כל, כשרוצים לעשות הרחבה קטנה, כמו המרפסת המפורסמת, יש מחוזות שבכלל לא צריך אישורים, וגם כשרוצים להקים שכונה, יותר קל והגיוני לחכות שהעירייה תחליט ולא הממשלה".
ראשי הערים בישראל טוענים שאם יטילו עליהם את האחריות לאישורי בנייה הם לא יעמדו בעומס.
"הם צודקים. הרשויות אצלנו נמצאות מאז תקופת המנדט בחוסר עצום של תקנים וסמכויות. בליברפול, למשל, שגרים בה משהו כמו 300 אלף אנשים, יש כ-40 מתכננים. בירושלים גרים כ-700 אלף איש ויש אולי 15 מתכננים. העיר היחידה שיש בה ממש מחלקת תכנון היא תל-אביב. הסמכויות לא ברורות, המערכת מסורבלת, ואז לא חושבים קדימה ולא מגבשים מדיניות תכנונית עירונית כוללת אלא רק על התוכנית האחרונה שהגיש היזם".
"מערכות התכנון בישראל לא מושחתות. הן עובדות. אפשר לייעל אותן, הן יכולות להיות כמו במדינות מפותחות במערב, ואנשים יוכלו לחכות פחות זמן לאישורים. אבל הרפורמה של ביבי במינהל - שהיא חשובה, היא לא מספיקה. יש תוכנית לרפורמה בתכנון ובנייה, שמדברים עליה פחות מאשר על המינהל, אבל התוכנית הקיימת היא רפורמה קוסמטית. אם רוצים שבאמת אפשר יהיה לסגור כאן מרפסת, צריך רפורמה הרבה יותר גדולה ומקיפה".
