בשיתוף JPPI המכון למדיניות העם היהודי
למה דווקא עכשיו? מכל השאלות שמלוות את היוזמה לכונן חוקה לישראל, זו אולי הקשה ביותר, כי היא מטרידה גם את התומכים. חיכינו 78 שנה, ורוב הזמן הסתדרנו איכשהו. היום אנחנו מקוטבים כפי שלא היינו מעולם, מתקשים להסכים כמעט על כל דבר, ובוודאי שלא מסכימים על ערכי היסוד שלנו. האם לא עדיף לחכות לזמנים טובים יותר, שבהם נוכל לכתוב יחד חוקה שלמה, כזו שמבטאת חזון וערכים משותפים?
התשובה הפוכה: הקיטוב הוא בדיוק הסיבה שאסור לחכות. כדי להסביר למה, צריך להתחיל ממה שדמוקרטיה בעצם עושה.
חוקרי דמוקרטיה מגדירים אותה כך: ודאות לגבי הכללים, אי ודאות לגבי התוצאות. איש אינו יודע מי ינצח בבחירות הבאות, אבל כולם יודעים לפי אילו כללים משחקים, ויודעים שהמפסיד של היום יוכל להתמודד שוב מחר. הוודאות הזו היא שמאפשרת למפסידים לקבל את הדין, ולמנצחים למשול בלי לחשוש שכל הישגיהם יימחקו ברגע שהשלטון יתחלף.
פרופ' קרן וינשל-מרגלצילום: הילה שילוניבישראל ההגדרה הזו התהפכה. הכללים הבסיסיים שלנו, חוקי היסוד, ניתנים לשינוי בכל רגע, ברוב מקרי, בהליך שאיש אינו יודע בדיוק מהו. כשיש אי ודאות לגבי הכללים, נותרה ודאות אחת בלבד: שמי שינצח יוכל לשכתב את כללי המשחק כרצונו. במצב כזה כל מערכת בחירות הופכת למאבק קיומי. אם הפסד בקלפי עלול להיות בלתי הפיך, אם הצד השני יכול לשנות את המשטר עצמו, הוא כבר אינו יריב פוליטי אלא איום. בתנאים כאלה בוחרים מוכנים לסלוח למנהיגיהם על פגיעות בדמוקרטיה, ובלבד שהצד השני לא ינצח. כך הקיטוב מזין את עצמו, והנסיגה הדמוקרטית מעמיקה.
זו אינה רק תיאוריה. העמימות החוקתית שלנו קיימת מאז החלטת הררי ב-1950, שדחתה את כתיבת החוקה וקבעה שתיכתב פרקים-פרקים. במשך עשורים היא הייתה עובדה רדומה. אבל קיטוב הופך את הגמישות החוקתית ליתרון במשחק: מי שבידיו הרוב יכול להזיז את השערים תוך כדי המשחק. והנתונים מראים שזה קורה. מאז חוק היסוד הראשון ב-1958 תוקנו חוקי היסוד בקצב ממוצע של קצת יותר משני תיקונים בשנה, קצב שאינו חריג בהשוואה בינלאומית. מחקר שנערך לאחרונה במכון תכלית מצא שבשמונה השנים האחרונות הקצב יותר מהכפיל את עצמו: כמעט חמישה תיקונים בשנה. כל רוב רגעי משכתב את הכללים לצרכיו. ומרגע שצד אחד הזיז את השער לטובתו, הצד השני ממהר לעשות זאת בעצמו. התוצאה: פחות יציבות, יותר קיטוב, ודמוקרטיה שנסוגה.-
וכאן עולה שאלה מתבקשת: חוקה רזה, ממשלית, שעיקרה כללי משחק, אינה כוללת מגילת זכויות. האם היא בכלל מגנה על האזרח? המחקר ההשוואתי בעולם הצטבר לממצא עקבי: מוסדות חזקים מגנים על זכויות אדם יותר מהצהרות חגיגיות בחוקה. פרלמנט חזק מול הממשלה ובתי משפט שסמכותם ברורה ומוסכמת מגנים על האזרח יותר ממגילת זכויות. אבל כאן נמצאת החוליה שחסרה בדיון הציבורי: מוסדות חזקים אינם צומחים באוויר. הם זקוקים לכללי משחק יציבים. כשאפשר לשנות את סמכויותיו של כל מוסד בכל רגע, ברוב מקרי, אף מוסד אינו באמת חזק. האיזונים והבלמים נשחקים, ואיתם ההגנה על הזכויות, והדמוקרטיה נסוגה. כלומר, מי שרוצה זכויות מוגנות צריך להתחיל דווקא מהכללים.
זה בדיוק מה שמציעה החוקה הרזה. בליבה עומד חוק יסוד: החקיקה, שיקבע שלושה דברים: איך מתקנים כללים חוקתיים, איך מחוקקים חוקים רגילים, ומתי ואיך בית המשפט רשאי לבקר חקיקה. סביבו יאוגדו חוקי היסוד הקיימים, בתיקונים שונים, רובם מתחייבים מהסדרתם בחוקה נוקשה וברורה יותר.
אז מה ייתן לנו סף גבוה, רוב רחב בכנסת, לשינוי כללים חוקתיים? ראשית, יציבות: הכללים יפסיקו להתנדנד עם כל חילופי שלטון. שנית, הדבר המפתיע יותר - פחות נקודות חיכוך בינינו. יוזמות קיצוניות שאין להן סיכוי לגייס הסכמה רחבה פשוט לא יעלו לסדר היום, ומה שכן יעלה יחויב לעבור פשרה ומיתון בדרך. הצורך בהסכמה רחבה אינו רק מכשול, הוא מנגנון שיכול לייצר מתינות. בחברה מקוטבת כמו שלנו, קשה לחשוב על צורך דחוף מזה.
חשוב לדייק: המתח בין הכנסת, הממשלה ובתי המשפט לא ייעלם, וגם לא צריך שייעלם. זהו מתח מובנה וטבעי בכל דמוקרטיה. חוק יסוד: החקיקה לא נועד לפתור אותו אלא לתת לו כללים, כך שהרשויות יוכלו למלא את תפקידיהן ולריב את ריביהן בתוך מגרש שגבולותיו מוסכמים.
ולמי שחושש שקיבוע כללים היום מנציח את יחסי הכוחות הנוכחיים, זו בדיוק הנקודה של הרזון. חוקה עבה דורשת הסכמה על ערכים, על זהות, על חזון, ואת ההסכמה הזו באמת אין לנו כרגע. חוקה רזה דורשת הסכמה על דבר אחד בלבד: שיהיו כללים יציבים וברורים, ושאיש לא יוכל לשנותם לבדו.
מי שלומד את ההיסטוריה של חוקות העולם יודע: הן כמעט אף פעם לא נכתבו ברגעים של הרמוניה. חוקות נולדות בדרך כלל אחרי מלחמות, משברים וזעזועים, מפני שדווקא אז חברות מבינות מה מחירם של כללים שאינם מוסכמים. רגע ההסכמה המלאה, שבו כולנו נשב יחד ונכתוב חוקה שלמה מתוך אחווה, אינו נמצא מעבר לפינה, וייתכן שלא יגיע לעולם. מי שממתין לו ממתין בפועל להמשך המצב הקיים, שבו הכללים נכתבים מחדש בכל קדנציה. החלופה שמונחת על השולחן צנועה יותר ובדיוק בשל כך אפשרית: לא הסכמה על מי אנחנו, אלא הסכמה על איך מכריעים בינינו. ב-78 השנים האחרונות למדנו, בדרך הקשה, שגם את ההסכמה הצנועה הזו אי אפשר לקחת כמובנת מאליה. הגיע הזמן לכתוב אותה.
פרופ' קרן וינשל-מרגל היא פרופסור מן המניין באוניברסיטה העברית, ייסדה וניהלה את מחלקת המחקר של הרשות השופטת וחברה בצוות פרויקט החוקה הרזה של JPPI
בשיתוף JPPI המכון למדיניות העם היהודי
