בשיתוף JPPI המכון למדיניות העם היהודי
"השלטון לא רצה להגביל את כוחו"
(צילום: אולפן ynet )
כבר 78 שנה מדינת ישראל מתפקדת בלי חוקה מלאה, ומסתפקת במערך של חוקי יסוד, זאת למרות שעוד בהחלטת העצרת הכללית של האו"ם על תוכנית החלוקה ב-1947 נקבע כי ייבחרו נציגים לאסיפה מכוננת שתקבע את חוקת המדינה - התחייבות שחזרה גם במגילת העצמאות. הבחירות התאחרו בשל מלחמת השחרור, ובינואר 1949 נבחרה אסיפה מכוננת שהחוק הראשון שהעבירה, חוק המעבר, קבע שהיא עצמה הופכת לכנסת הראשונה. כך נוצר מצב שבו אותו גוף הוא גם המחוקק וגם המכונן - מה שמכונה "דוקטרינת שני הכובעים" - וההליך לכינון חוקה נדחה שוב ושוב.
במסגרת פשרה הוחלט לחוקק את החוקה בפרקים נפרדים ולאחד אותם בבוא היום לכדי חוקה שלמה. במרוצת השנים נחקקו 13 חוקי יסוד, אך רק ב-1992 הוכרז שחוקי היסוד מהווים למעשה חוקה. מאז ועד היום נמשך הוויכוח על מעמדם של חוקי היסוד, על יחסי הרשויות ועל השאלה אם אפשר בכלל להגיע להסכמה רחבה סביב כללי המשחק.
בפרק הרביעי של הפודקאסט "ככה כן בונים חוקה (רזה)", מתארחות פרופ' יפה זילברשץ, לשעבר דיקנית הפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן וחברה בצוות חוקה רזה, ואפרת שפירא-רוזנברג, מגישת הפודקאסט "מפלגת המחשבות" ויושבת ראש תנועת "כולנו". הן סוקרות את ההיסטוריה של הניסיון (והכישלון) לכונן חוקה בישראל, ומסבירות איך העדר כללי משחק ברורים ממשיך ללוות אותנו עד היום.
"הציבור מבין שהאיזון בין הרשויות חייב לעבור הסכמה מחודשת"
(חוקה רזה)
האם למדינת ישראל יש חוקה?
פרופ' זילברשץ: "אם תצאי לכמה קמפוסים ותשאלי סטודנטים או מרצים שאינם למשפטים או מדעי המדינה - תקבלי תשובות שונות, כי התשובה מאוד מורכבת. יש לנו חוקי יסוד, אבל הם לא נחשבו לחוקה עד שבית המשפט בא ואמר שחוקי היסוד הם חוקה. זו תשובה שהיא לא כן ולא".
למה ב-1948, כשמוקמת המדינה, לא מנסחים חוקה?
פרופ' זילברשץ: "המטרה הייתה לנסח חוקה - זה התחיל עם החלטת העצרת הכללית של האו"ם ב-1947 שקבעה שתהיינה בחירות לאסיפה מכוננת שתקבע את חוקת המדינה, והכרזת העצמאות חזרה על ההתחייבות הזאת. הבחירות התאחרו בגלל מלחמת השחרור, ובינואר '49 נבחרה אסיפה מכוננת שתפקידה לכונן חוקה. אבל החוק הראשון שהיא העבירה, חוק המעבר, קבע שהאסיפה המכוננת היא הכנסת הראשונה - ונוצר סיבוך של גוף שהוא גם המחוקק וגם המכונן. הדתיים חששו שהערכים העליונים שהחוקה תקבע יפריעו לסטטוס קוו בענייני נישואים וגירושים, גיור, שבת וכשרות, ואילו ההתנגדות הגדולה ביותר הגיעה ממפא"י ומבן גוריון, שהעדיפו את המודל הבריטי והתנגדו לביקורת שיפוטית על חקיקה".
מה עמד מאחורי ההתנגדות של השלטון לחוקה?
פרופ' זילברשץ: "הנימוק המרכזי, ואני אומרת את זה לא בציניות, היה חוסר הרצון של השלטון להגביל את כוחו, כי החוקה בעצם מגבילה את כוח השלטון. המדינה הייתה בהקמה, הסיכונים הביטחוניים ברורים לגמרי, המצב הכלכלי נוראי - ואתה באמת צריך את הכוח השלטוני כדי להקים מדינה בתנאים הבלתי אפשריים שהיא קמה. לא רצו בלמים ואיזונים. לעומת זאת, תנועת החירות, שהייתה אז האופוזיציה, טענה שדווקא צריך להגביל את כוח השלטון".
מהי החלטת הררי, ואיך היא מייצרת את המציאות עד היום?
פרופ' זילברשץ: "קיבלו את החלטת הררי שאמרה 'אנחנו לא מגיעים להסכמה, אז בואו נעשה תהליך הרבה יותר פשרני ומדורג, ונקבל חוקים יסודיים אחד-אחד, וכשהכל יסתיים נהפוך את כל הנושא הזה לחוקת המדינה'. זו הייתה החלטה מאוד עמומה - מה יסתיים, מתי, מה מעמדם של החוקים. חוק היסוד הראשון, חוק יסוד הכנסת, נחקק רק ב-1958, ונחקקו בסך הכל 13 חוקי יסוד, האחרון ב-2018".
מה קרה בפרשת בנק המזרחי ב-1992, ולמה זו נקודת מפנה?
פרופ' זילברשץ: "עד שנת '92 בית המשפט אמר בצורה מפורשת - חוקי היסוד הם חוקים רגילים, לא מתקבלים ברוב מוחלט, חוק רגיל יכול לסתור אותם, בעצם אין לנו חוקה. בשנת '92 מתקבלים חוקי היסוד כבוד האדם וחירותו וחופש העיסוק, ב-32 בעד מול 21 נגד - אפילו לא 60 חברי כנסת. ובשנת '95 בית המשפט בא ואומר: אם יש חוק שלא עומד בתנאים שבחוק היסוד, בית המשפט יבטל אותו, כי חוקי היסוד הם חוקה. זה נקרא המהפכה החוקתית, אבל לא היה רגע מכונן שבו היה ברור לכולם שהפכנו ממדינה בלי חוקה למדינה עם חוקה - לקח שנים גם למערכת המשפטית עצמה להפנים את השינוי".
"בלי התהליך הזה לא תהיה דמוקרטיה"
אפרת, מה הטריד אותך במאבק החברתי סביב הרפורמה המשפטית ב-2023?
שפירא-רוזנברג: "מה שבעיקר היה מטריד זה שהייתה תחושה שאנחנו בכלל לא חיים באותה מציאות. אלה שהובילו את המהלך טענו שישראל היא לא דמוקרטיה ושצריך את החוקים האלה כדי שהיא תהפוך להיות דמוקרטיה. אלה שהתנגדו טענו שאם הרפורמה תעבור, ישראל כבר לא תהיה דמוקרטיה. כשחיים לא באותה מציאות, וכשמדברים במושגים בינאריים, אי אפשר לעשות את השיחה שאומרת - יכול להיות שיש בעיות בשיטה הקיימת, יכול להיות שאין לנו כללי משחק".
היעדר כללי המשחק מסבירים את ההתנגשות הזו?
שפירא-רוזנברג: "לגמרי. אני מסכימה עם יפה, השלטון אף פעם לא רוצה להגביל את עצמו - וזה בסדר, זה לא משנה מי בשלטון, כוח רוצה עוד כוח. הגאונות של האמריקאים היא שהם הבינו ששלטון חייב להגביל את עצמו: הממשלה רוצה כמה שיותר כוח, הכנסת רוצה כמה שיותר כוח, בית המשפט רוצה כמה שיותר כוח, ודווקא הרצון של כל אחד מהם בכוח מאזן את הרצון בכוח של מישהו אחר. זו התובנה שכולנו צריכים לזכור מאחורי מה שג'ון רולס קרא לו מסך הבערות - כי אלה שהיום בשלטון לא רוצים להגביל את השלטון, ובעוד כמה זמן זה יתהפך".
מטרתה של חוקה רזה היא הסדרת כללי המשחק בלבד. האם היא לא בורחת מהמחלוקות הערכיות?
שפירא-רוזנברג: "חוקה רזה היא תנאי לקיום הדיון הערכי. כשכללי המשחק לא ברורים, אי אפשר לשחק את המשחק. זה כמו ששחקנים עולים על המגרש, ותוך כדי המשחק מישהו בועט ואומר 'זה פנדל' ומתחילים לדון על הדשא מה הכללים של פנדל - לא, יש כללי משחק, וברגע שיש כללים אפשר לשחק. רוב הישראלים דווקא מסכימים על עצם הצורך בכללי משחק ברורים. אנרכיה היא רעה לכולם. זה מה שקרה במהפכה הצרפתית - אחרי שנים של אלימות קם בסוף מנהיג חזק, ונגמרה הרפובליקה".
האם אפשר עדיין להגיע להסכמה מתוך המצב הנוכחי?
פרופ' זילברשץ: "להיכנס היום לפרויקט של חוקה רחבה שדנה גם במהויות, בדת ומדינה ובאופי החיים שלנו - זה לא הדבר הנכון, ואני גם לא חושבת שזה יקרה. אבל יש גם חלק טוב שיצא מכל מה שקרה - המודעות הציבורית. 9 מתוך 10 אנשים ברחוב היום מבינים שיש מתח בין הרשות המחוקקת לבין בית המשפט, ושהאיזון בין הרשויות חייב לעבור הסכמה מחודשת. החסר הכי גדול הוא מה שנקרא 'חוק יסוד החקיקה' - שיקבע איך מתקבלות הנורמות ומה קורה כשמתקבל חוק שנוגד את עקרונות החוקה. אני חושבת שבבחירות הבאות, בדיוק כמו שמדברים על ברית משרתים, אפשר להכניס גם את מה שאנחנו קוראים לו חוקה רזה ויש רוב במדינת ישראל שיכול בהחלט להגיע להסכמה. בקבוצה שאנחנו עובדים בה על החוקה הרזה במכון למדיניות העם היהודי, יש אנשי ימין, אנשי שמאל, דתיים, חילוניים, ואנחנו לא חושבים אותו דבר, ואנחנו יושבים הרבה מאוד זמן ודנים בדברים, ובסוף מקבלים ברוב דעות החלטות שכולנו יוצאים מהחדר, ולפעמים אוהבים אותם פחות, אבל לגמרי יכולים לחיות איתן. אנחנו מבינים שזה התהליך שבלעדיו לא תהיה דמוקרטיה, ושלא נוכל להגיע לשאלות המהות בהיעדר הסדרה באיזושהי שלווה שכללי המשחק ברורים, בלי כללי משחק אי אפשר להתקדם".
בשיתוף JPPI המכון למדיניות העם היהודי
