קופת הביטוח הלאומי צפויה להתרוקן כבר ב-2035 - תשע שנים מוקדם מכפי שחשבו עד לאחרונה. כך קובע היום (א') מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בדוח מיוחד בנושא "היערכות מדינת ישראל להזדקנות האוכלוסייה". הדוח מפנה אצבע מאשימה לידם הקלה של קברניטי הביטוח הלאומי באישור קצבאות סיעוד: הרפורמה שהכפילה את מספר הזכאים ושילשה את ההוצאה השנתית נעשתה בלי שום ליווי אקטוארי. מתברר כי ראש הממשלה לא הביא את הנושא לדיון ממשלתי ולו פעם אחת כבר שמונה שנים. לעיון בדוח המלא - לחצו כאן
מבקר המדינה בדק איך נערכת המדינה להזדקנות האוכלוסייה
(צילום: משרד מבקר המדינה)
זה רק חלק אחד מתמונה רחבה שמצייר מבקר המדינה: מערכת הבריאות לא מצליחה לגייס רופאים גריאטרים, ורוב האזרחים הוותיקים בישראל מגיעים לפרישה בלי שום הכנה. עשור אחרי שהממשלה הכריזה על הזדקנות האוכלוסייה כ"יעד אסטרטגי", הפער בין ההצהרות לשטח - עצום.
בדוח המיוחד סקר המבקר את היערכות המדינה לאתגר דמוגרפי מואץ: בסוף 2024 חיו בישראל כ-1.2 מיליון בני 65 ומעלה (כ-13% מהאוכלוסייה). עד 2050 יגיע מספרם לכ-2 מיליון, כ-15% מהתושבים. הביקורת, שנערכה גם כחלק משיתוף פעולה בין-לאומי עם מבקרי מדינה מאלבניה, ליטא, מלטה, סלובקיה, פולין, פורטוגל, פרגוואי ומקדוניה הצפונית, פרושה על ארבעה תחומים: ניהול ההיערכות הממשלתית, מערך הביטוח הסיעודי, היערכות מערכת הבריאות, והשמירה על רווחת האוכלוסייה המזדקנת.
הגירעון שמאיים
שיעור מקבלי גמלת הסיעוד מתוך כלל מקבלי קצבת הזקנה כמעט הוכפל מאז רפורמת הסיעוד שנחקקה ב-2018 - מכ-16% לכ-30%, פי שניים מהממוצע ב-OECD. הרפורמה כללה מעבר משלוש לשש רמות גמלה, הרחבת האפשרות לקבל את הגמלה בכסף, וקביעה שלפיה לא תופחת רמת הסיעוד של זכאי גם אם מצבו התפקודי השתפר. בעקבותיה זינק מספר הקשישים הזכאים לגמלת סיעוד מכ-180,000 לפני הרפורמה לכ-392,000 כיום - עלייה של 118%.
הפער בין התחזית למציאות חריג: אגף התקציבים באוצר העריך ערב הרפורמה תוספת הוצאה שנתית של כ-1.3 מיליארד שקל. בפועל הגיעה ההוצאה הנוספת לכ-14 מיליארד שקל בשנה - פי עשרה מהאומדן המקורי, מ-7 מיליארד שקל ב-2018 לכ-21 מיליארד שקל ב-2025. הגידול בהוצאה החמיר את הגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי והקדים ב-6.3 שנים את שנת איפוס הקרן - השנה שבה ייוותר המוסד ללא משאבים למימון הקצבאות שהוא מחויב בהן על פי חוק. נכון לדוח האקטוארי האחרון, שנה זו תהיה כאמור 2035.
מבקר המדינה מצא כי כל זה נעשה ללא ליווי אקטוארי: הביטוח הלאומי לא ליווה את הצעת חוק הרפורמה בהערכה אקטוארית מוקדמת, לא הציג שיקולים אקטואריים בפני ועדת הרווחה בכנסת בעת קביעת אי-ההפחתה ברמת הסיעוד, ולא שקל היבטים אקטואריים גם בהחלטות מינהליות מאוחרות יותר - כגון המעבר להערכות תלות באמצעות מסמכים בלבד.
חלק מההסבר לזינוק בזכאים נעוץ באופן שבו נקבעת הזכאות עצמה. הערכת תלות, הקובעת את גובה הגמלה לפי רמת התפקוד, מבוצעת בישראל - בניגוד לכל מדינות ה-OECD - בעיקר על בסיס מסמכים רפואיים בלבד: רק כ-1% מהערכות התלות בישראל מבוצעות בפגישה פנים אל פנים בבית הקשיש. מבקר המדינה מצא כי בקשות שנבדקו על סמך מסמכים אושרו בשיעור גבוה באופן מובהק - בכ-16 נקודות האחוז - מבקשות שנבדקו פרונטלית.
יתרה מזו: בהשוואה ישירה בין הערכות שביצע הביטוח הלאומי לבין הערכות שביצעה קופת חולים לאותם קשישים, נמצא כי ב-75% מהמקרים קבע הביטוח הלאומי רמת סיעוד גבוהה יותר מזו שקבעה הקופה - בממוצע כ-1.7 רמות סיעוד גבוה יותר (מתוך שש רמות אפשריות). המשמעות: ייתכן שמקבלי קצבה רבים נהנים מקצבה גבוהה מזו שהייתה ניתנת להם אילו ההערכה הייתה מתבצעת בקופת החולים. מבקר המדינה אמד את עלות הפער הזה בכ-9.5 מיליארד שקל בשנה - אחד הגורמים המרכזיים לגידול הכולל בהוצאות הסיעוד.
בלי לקיים דיון אחד
חרף חומרת הממצאים, הטיפול הממשלתי בנושא לקה בחסר. החלטת ממשלה משנת 2015 קבעה כי הקבינט החברתי-כלכלי יקיים אחת לשנה דיון על יציבות הביטוח הלאומי, כולל דיון בדוח האקטוארי. בפועל, מלבד דיון יחיד ב-2018 שלא הניב החלטות אופרטיביות, לא קיים הקבינט אף דיון כזה עד היום, וראש הממשלה לא העלה את נושא הגירעון האקטוארי לסדר היום הממשלתי - זאת על אף ששלושה דוחות אקטואריים רצופים הצביעו על החמרה מתמשכת.
גם מועצת הביטוח הלאומי, שדנה בחומרת המצב הפיננסי בדצמבר 2023 ובדצמבר 2025, אישרה בשנים 2024–2026 תקציב גירעוני - עם תחזית לגירעון של כ-10 מיליארד שקל ב-2026 - בלי לקיים דיון אחד על דרכים לצמצמו. משרד האוצר והביטוח הלאומי הקימו ביוני 2025 צוות בין-משרדי בנושא, שהתכנס 12 פעמים אך נכון לסיום הביקורת טרם פרסם המלצות.
הבעיה אינה מסתכמת בביטוח הלאומי לבדו. גם הביטוח הסיעודי הקבוצתי שמציעות קופות החולים נמצא במשבר חריף: מאז 2021 נשחקה בהדרגה קרן המבוטחים של שירותי בריאות כללית, שמבטחת כ-2.5 מיליון איש, בעקבות גידול חד במספר התביעות (מ-8,195 ב-2012 ל-20,711 ב-2023).
השחיקה החריפה כל כך שבתחילת 2023 הודיעה חברת הביטוח כי לא תחדש את ההסכם - ורק לאחר משא ומתן ממושך, שכלל גם הליך משפטי, נמצא פתרון זמני שתוקפו עד סוף 2026 בלבד. מבקר המדינה מצא גם כי המבנה ההיברידי של הביטוח - שילוב מאפיינים ציבוריים ופרטיים - משאיר את הציבור בלי היתרונות של אף אחד מהדגמים: אין גוף שנושא בסיכון הביטוחי, מצב הקרנות אינו מתפרסם לציבור, ושני רגולטורים שונים (משרד הבריאות ורשות שוק ההון) אחראים על היבטים שונים של אותו מוצר, ללא אחריות כוללת מאוחדת.
מבקר המדינה ממליץ שראש הממשלה יביא את סוגיית הגירעון לדיון ממשלתי, כי שר העבודה ושר האוצר יפעלו לאזן את התקציב באמצעות מנגנון איזון אוטומטי - ברוח המלצות ועדת דומיניסיני משנת 2012 - או מגבלת תקציב כוללת על ההוצאה לסיעוד, כפי שקיים ב-16 מתוך 23 מדינות OECD שנבדקו (ישראל היא אחת משבע המדינות היחידות בלי מגבלה כזו). עוד הוא ממליץ כי הביטוח הלאומי ישקול מחדש את מדיניות ההערכה באמצעות מסמכים בלבד, ויבחן חזרה לבדיקות פרונטליות לפחות במקרים מובהקים של תביעות לרמות סיעוד גבוהות.
מחסור כרוני ברופאים גריאטרים
משרד הבריאות גיבש ב-2021 תוכנית להזדקנות מיטבית ותוכנית לאומית להיערכות מערכת הבריאות, אך לדברי מבקר המדינה אלה חסרות מרכיבים משמעותיים: המשרד לא הכין תוכנית אופרטיבית רב-שנתית ליישומן, לא הגדיר מטרות ארוכות טווח להארכת תוחלת חיים בריאים בקרב אזרחים ותיקים, ולא גיבש מדדי איכות חדשים שתכליתם שיפור במדדי ההזדקנות.
הביקורת חושפת תופעה כמעט פרדוקסלית בתחום הרפואה המונעת. רפואה מונעת אמורה לשמר את בריאותם של אזרחים ותיקים בריאים ולדחות הופעת מחלות - אך בפועל קופות החולים מפנות את מרבית פעולות המניעה דווקא לזקנים חולים ושבריריים. הנתון הממחיש זאת חד יותר מכל: ככל שאדם ביצע יותר פעולות מניעה בשנים 2024-2019, כך ציון השבריריות שלו ב-2025 היה גבוה יותר, כלומר מצבו הבריאותי גרוע יותר. מי שביצעו עד עשר פעולות מניעה קיבלו ציון שבריריות ממוצע של 12-0; מי שביצעו 20 פעולות ומעלה - ציון של מעל 15.
המסקנה של מבקר המדינה: קופות החולים משתמשות בפעולות המניעה בעיקר כחלק ממעקב אחר מחלה קיימת, ולא ככלי רחב המכוון לאזרחים ותיקים בריאים. מבדיקה מדויקת יותר עולה כי בממוצע 93% מפעולות המניעה וקידום הבריאות המתועדות בשדות הממוחשבים של הקופות כלל לא בוצעו בקרב בני 65 ומעלה - 99% מהם לא ביצעו התאמות בית למניעת נפילות, ו-75% לא נטלו תוסף סידן וויטמין D.
מבקר המדינה זיהה גם תבנית מטרידה: שיעור הביצוע הממוצע של פעולות מניעה שעליהן נדרשות הקופות לדווח במסגרת תוכנית מדדי האיכות של משרד הבריאות עומד על 71%, לעומת 15% בלבד עבור פעולות שאינן נמדדות. כך, חיסוני שפעת ודלקת ריאות - הנמדדים ומדווחים - מבוצעים ב-54% ו-74% מהמקרים בהתאמה, בעוד שחיסון שלבקת חוגרת וטטנוס, שאינם נמדדים, מבוצעים ב-6% ו-9% בלבד. מבקר המדינה מסיק כי עצם המדידה והדיווח משפיעים על סדרי העדיפויות הקליניים: מה שלא נמדד גם מנוהל באופן פחות אפקטיבי, וכפועל יוצא - מבוצע פחות. ברקע: 55% מהאזרחים הוותיקים שהשתתפו בסקר מבקר המדינה ציינו שלא ביצעו פעולות מניעה כי הרופא שלהם פשוט לא הפנה אותם לכך.
מקצוע הגריאטריה הוגדר על ידי משרד הבריאות עצמו כ"מקצוע במצוקה" כבר לפני כ-15 שנה - וכלום לא השתנה מאז. מספר הרופאים הגריאטרים עומד כיום על כ-1.05 בלבד ל-1,000 איש בני 75 ומעלה, וכמעט שלא זז בין 2020 ל-2024 חרף הגידול המתמיד באוכלוסיית הוותיקים; לפי תחזית מבקר המדינה, השיעור אף צפוי לרדת עד 2040.
בין החסמים שמשמרים את המצוקה: שכר המומחים, מחסור בתקנים, והעסקת רופאים גריאטרים כרופאי משפחה - תופעה שמבקר המדינה תיעד ישירות: ב-2023 העסיקו קופות החולים 89 רופאים שהתמחותם האחרונה הייתה בגריאטריה, מתוך 546 רופאים מומחים בתחום, כרופאי משפחה ולא בתחום מומחיותם. רופאי המשפחה עצמם, שהם הרופאים הראשוניים לכלל ציבור הזקנים, כמעט שלא עברו שינוי בהכשרתם הגריאטרית - מה שעלול למנוע מענה הולם לצורך ההולך וגדל.
מחסור דומה ניכר גם בתשתיות האשפוז: מספר מיטות האשפוז הגריאטרי ל-1,000 איש בני 75 ומעלה ירד ב-16% בין 2020 ל-2023 (מכ-65 מיטות לכ-55), ולפי התחזית הקיימת המגמה תימשך גם ב-2030 וב-2040.
77% מגיעים לפרישה בלי הכנה
תעסוקה בגיל המבוגר נחשבת מרכיב מרכזי בהזדקנות מיטבית - תורמת הן למשק והן לשימור הקשרים החברתיים של הפורש. הממשלה קבעה יעד תעסוקה לגילי 74-67 לשנת 2030: 43.5% לגברים ו-28.5% לנשים. נכון ל-2025, שיעור התעסוקה בפועל עומד על 35.4% לגברים ו-22.3% לנשים בלבד, ולפי תחזית מבקר המדינה - אם הקצב הנוכחי יימשך - היעדים לא יושגו.
תוכנית "ותיקים בעבודה" של המשרד לשוויון חברתי הביאה להשמה איכותית של 3,955 איש בלבד בארבע שנים (2024-2021) - כ-1% מפוטנציאל התעסוקה בגיל הזה; ותוכנית "תקן אזרח ותיק" בשירות המדינה, חרף הרחבתה, סיפקה תעסוקה לפחות מ-0.1% מהאוכלוסייה הוותיקה, כש-48% ממשרדי הממשלה כלל לא העסיקו אזרח ותיק בתקן הזה ב-2024.
הפער מתחיל עוד לפני הפרישה עצמה. על אף שארגון העבודה הבין-לאומי קבע כבר ב-1980 כי יש להכין עובדים לפרישה, ומדינות כמו אנגליה, צרפת וסינגפור נקטו יוזמות מסודרות להטמעת תהליכי הכנה ולהנגשת מידע, בישראל אין כיום מדיניות ממשלתית מוסדרת בנושא ואין גוף אחד שמתכלל אותו. התוצאה: לפי סקר שערך משרד מבקר המדינה, 77% מהאזרחים הוותיקים בגילי 75-60 לא עברו שום הכנה לפרישה - מספר שמתורגם לכ-434 אלף איש; בקרב משקי בית עם הכנסה מתחת לממוצע השיעור מגיע ל-82%.
הכלים הקיימים מסבירים את הפער: בין 2020 ל-2025 פרשו כ-450 אלף אזרחים ותיקים, והביטוח הלאומי הזמין לימי המידע שהוא מקיים רק 148,996 מהם (כ-33%) - ובפועל השתתפו רק 17,428 (כ-4% בלבד מכלל הפורשים). במרכזי "אפ +60" של המשרד לשוויון חברתי המצב דומה: רק כ-1% מהפורשים השתתפו בסדנאות ההכנה, ובאזורים שלמים - הגליל המערבי, רמת הגולן, הערבה, רמת הנגב והשפלה - אין אף מרכז כזה.
גם פוטנציאל ההתנדבות בגיל המבוגר רחוק ממימוש: 82% מהאזרחים הוותיקים בסקר ציינו שהם אינם מתנדבים אך מעוניינים בכך, ו-51% ציינו שלא נחשפו כלל למידע על אפשרויות התנדבות. בישראל אין כיום פורטל מאוחד לריכוז מידע על התנדבות - בניגוד לגרמניה, דנמרק, צרפת, צ'ילה, נורבגיה וסינגפור, שמפעילות פורטלים כאלה. שיעור המתנדבים בישראל עומד על כ-15% בלבד, לעומת 40% בהולנד.
שליש חשים בדידות
הממצא החריף ביותר בפרק נוגע לבדידות. לפי הסקר החברתי של הלמ"ס, כשליש מהאזרחים הוותיקים בישראל חשים בודדים - פער גדול מהשיעור במדינות כמו דנמרק (12%), שווייץ (19%) או אוסטריה (20%). אך מתוכם, משרד הרווחה, הביטוח הלאומי והמשרד לשוויון חברתי איתרו רק כ-18% בלבד. בקרב האוכלוסייה הערבית, שבה 53% מהאזרחים הוותיקים מדווחים על תחושת בדידות, אותרו רק 8%.
החלטת הממשלה שאימצה ב-2021 את מפת המדדים הלאומיים להזדקנות מיטבית לא הטילה על אף משרד אחריות מפורשת לאיתור ולטיפול בבדידות, ולא קבעה יעד כמותי להפחתתה. כתוצאה מכך, 95% מהאזרחים הוותיקים שהשתתפו בסקר מבקר המדינה ציינו כי אף איש מקצוע מעולם לא שוחח איתם על הנושא - זאת למרות שכ-60% מאנשי המקצוע שנסקרו סבורים שניתן לאתר אזרחים ותיקים בודדים בקלות יחסית, אילו רק היו לכך הנחיות ברורות.
מבקר המדינה תולה את הליקויים בכל ארבעת הפרקים בבעיה משותפת אחת: היעדר גורם ממשלתי שמוביל מדיניות לאומית מתואמת לנושא ההזדקנות. בניגוד לתחומים מערכתיים אחרים, כמו פיתוח החברה הבדואית או קליטת יוצאי אתיופיה, שבהם גובשו תוכניות רב-שנתיות מתוקצבות עם גורם אחראי ברור, נושא ההזדקנות נותר ללא תוכנית כזו - ולמעלה מעשור אחרי שהוגדר "יעד אסטרטגי" לאומי.
כ-70% מהגופים הממשלתיים העוסקים בהזדקנות העריכו את שיתוף הפעולה ביניהם כ"בינוני ואף פחות מכך", ו-90% ציינו כי העברת המידע בין הגופים אינה מספקת. מבקר המדינה מצא גם כי אין כיום תקציב מאוחד ומוגדר של כל המשרדים הרלוונטיים המיועד לטיפול בסוגיית ההזדקנות, דבר שמקשה על טיפול מערכתי ומקיף. המועצה הציבורית המייעצת לענייני גמלאים, שעל פי חוק אמורה לפעול תחת המשרד לשוויון חברתי, לא התכנסה כלל מאז 2021, וכתבי המינוי של חבריה פקעו ב-2023 ולא חודשו.
מבקר המדינה מתניהו אנגלמן הדגיש כי מתן מענה הולם לאוכלוסיית הגיל השלישי הוא "חובה מוסרית וערכית". "דוח ביקורת מיוחד זה מצביע על פער גדול בין ההכרה הממשלתית בחשיבות האתגר לבין המעשה", נכתב בדוח. "על אף החלטות ממשלה שהתקבלו, היישום נשאר חלקי: גופי הממשל הרלוונטיים טרם גיבשו תוכנית רב-שנתית כמענה מערכתי, מתואם וארוך טווח". מבקר המדינה ממליץ לגבש תוכנית לאומית רב-שנתית ומתוקצבת להתמודדות עם הזדקנות האוכלוסייה, למנות גורם שיוביל את יישומה, להתמקד ברפואה מונעת, ולייצב לאלתר את מערך הביטוח הסיעודי.
מהמוסד לביטוח לאומי נמסר בתגובה: "כפי שאמר המבקר, יש במדינה למעלה מ-1.2 מיליון אזרחים ותיקים שתוחלת החיים שלהם עלתה ב-16% בשנים האחרונות. כמו כן, כל ביטוחי הסיעוד הפרטיים בוטלו כי להם יש שורת רווח והם הבינו שאוכלוסייה גדולה כל-כך שחיה במשך שנים רבות משמעותה סיוע ארוך יותר, ודורש תקציב גדול יותר. למזלנו, הביטוח הלאומי הוא לא חברה פרטית ולא מציג שורות רווח על גבם של האזרחים אלא מחויב לתת שירות למקימי המדינה ששילמו כל חייהם ביטוח לאומי וזכאים לקצבה ביום שמצבם הבריאותי נדרש לכך.
"קצבאות הסיעוד עברו רפורמה בשנת 2018 לאחר שנים שאזרחים ותיקים לא קיבלו את כספם ולאחר ביקורת ציבורית קשה על ההתנהלות מולם, ומבקר המדינה כתב על כך רבות ובעקבות כך, הרפורמה יצאה אל הפועל. זה הזמן להזכיר שקצבאות הסיעוד מותנות ברף הכנסות וניתנות לנזקקים ביותר וזה גם הזמן להזכיר שקצבאות הזיקנה לא עלו יותר מעשור, כאשר המציאות הכלכלית השתנתה מן הקצה אל הקצה. תפקיד הביטוח הלאומי הוא לשמור ולהגן על האזרחים הוותיקים ולתת להם סיוע בזכות ולא בחסד".
בהכנת הכתבה השתתפה שירה קדרי-עובדי
