לקראת אישור חוק פיצול תפקיד היועמ"ש מחר בכנסת, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, ד"ר גיל לימון, פרסם מכתב לכל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, שבו הוא מסביר את הנחיות והגדרות התפקיד החדשות, מה מותר לעשות ומה אסור.
לימון, התריע בפני היועצים מהן המשמעויות הדרמטיות של העברת החוק. הוא קבע שמדובר בשינוי משטרי ו"בפגיעה אנושה בזהות הדמוקרטית", וקרא ליועצים להמשיך בעבודתם המקצועית, הממלכתית ונטולת הפניות - כפי שעשו עד כה.
"הנפגע הוא הציבור. זוהי סכנה ברורה ומיידית, בייחוד לגורמים המבקרים את השלטון, ולבעלי תפקידים אשר משמשים בלם ואיזון אל מול הכוח השלטוני", ציין לימון. "בעקבות אישור החקיקה, ימצא את עצמו הציבור ללא ערובה חיונית לשמירה על זכויותיו מפני פגיעה שרירותית מצד השלטון. הפרת חוק על ידי הממשלה, פגיעה במנהל התקין, בזכויות האדם ובעקרונות יסוד חוקתיים. פיטורים שרירותיים של בעלי תפקידים בכירים והחלפת שיקולים מקצועיים בשיקולים פוליטיים - יהפכו לחלק מהנורמה".
לדבריו, הצעת החוק מבקשת לרוקן מתוכן את מוסד היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית, "תוך הפיכתם למוסדות מוחלשים, התלויים בחסדי הדרג הפוליטי, ותוך פגיעה אנושה בתפקודם העצמאי והבלתי תלוי ברשות המבצעת ובדרג הפוליטי".
הוא הסביר שבאמצעות הפיכת חוות דעתו של היועץ המשפטי לבלתי מחייבת, השתקת קולו של היועץ בהליכים משפטיים והסדרים נוספים הפוגעים במעמדו ובעצמאותו כיועץ משפטי לממשלה וכתובע הכללי - מבקשת ההצעה להעביר את ההכרעה בשאלות משפטיות מן הדרג המקצועי-עצמאי-ממלכתי, אל הדרג הפוליטי ולאפשר לממשלה לעשות דין לעצמה, במגוון התחומים של הפעלת הכוח השלטוני, לרבות בתחום הפלילי.
"בפגיעה אנושה בזהותה הדמוקרטית". ועדת החוקה, חוק ומשפט
(צילום: ערוץ הכנסת)
"שינוי מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי אינו עומד בפני עצמו, בפועל הוא אמצעי להשגת שינוי משטרי עמוק. זהו שער הכניסה להחלשת ערובות דמוקרטיות יסודיות - עצמאות מערכות אכיפת החוק, שמירה על התקשורת החופשית, הגנה על חירויות יסוד, שמירה על טוהר הבחירות", הוסיף.
הוא הסביר עוד שאף שנושא ההצעה הוא לכאורה מוסד היועץ המשפטי לממשלה, בליבה של ההצעה עומדים הממשלה ושאלת גבולות השימוש בכוח השלטוני, תוך חתירה למצב שבו הממשלה תוכל לקבוע את החוק עבור עצמה ולמעשה לעמוד מעל החוק כאורגן שלא כפוף לו, בהליכים אזרחיים, מנהליים ופליליים. הוא סבור שבעקבות אישור החקיקה, תסיר מעל עצמה הממשלה את עולו של אחד משני המנגנונים החשובים ביותר בשיטת המשטר הישראלית לשמירה על שלטון החוק בפעילותה (לצד מערכת בתי המשפט), מבלי שמוצעים מנגנוני בקרה חלופיים אפקטיביים כלשהם.
"מדובר בצעד קיצוני שהוא חלק מתהליך נמשך שקורה לנגד עינינו בשנים האחרונות של שחיקת ערובות דמוקרטיות לשלטון החוק ולמנהל תקין. בתהליך הזה הריקון מתוכן והפוליטיזציה של מוסדות דמוקרטיים, כגון הייעוץ המשפטי לממשלה והמחלקה לחקירות שוטרים, הם אמצעי להסרת בלמים ואיזונים", המשיך לימון.
לימון קבע שעד היום, הייעוץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית העצמאית היו ערובה לשמירת שלטון החוק ולהבטחת תקינות עבודת המנהל. ההחלשה הקיצונית שלהם במסגרת הצעת החוק היא האמצעי להשגת כוח שלטוני חסר גבולות ולהפיכתם למוסדות שאין ביכולתם להתמודד עם שחיתות שלטונית, שרירות שלטונית, ניצול של קופת הציבור ופגיעה באינטרס הציבור.
לימון פירט את המהפכנות בהצעת החוק:
- "הבלוף"- אחיזת העיינים, לפיה אין מדובר עוד בפיצול משרת היועץ ליועץ ולאחראי על התביעה הכללית. "ההצעה שהתגבשה אינה עוסקת בפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, אלא בהחלשת מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, התביעה הכללית והייצוג בערכאות ללא זכר למה שכונה 'פיצול'. מדובר בשינוי משטרי של ממש. בעוד הרעיון המסדר המקורי של הצעת החוק היה כי נדרש פיצול בין תפקידי היועץ המשפטי לממשלה לבין תפקיד התובע הכללי, הרי שהצעת החוק בנוסחה הסופי כלל אינה מפצלת בין התפקידים, אלא מתמקדת בהחלשת היועץ המשפטי לממשלה המשמש גם כתובע הכללי במדינה וכמייצג המדינה בערכאות ובהחלשת תפקידים אלו כמוסדות.
"בפועל, הצעת החוק מרוקנת את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה מיכולתו לשמש כשומר סף וכתובע כללי עצמאי והופכת אותו לעורך דינה הפרטי של הממשלה, הנתון להשפעה פוליטית משמעותית, הן כיועץ משפטי והן כתובע כללי. קבלת ההצעה תוביל לפגיעה קשה מאוד בזכויות האדם, בשלטון החוק, במאבק בשחיתות השלטונית, בהוגנות הבחירות ובטוהר המידות בשירות הציבורי".
- הליך החקיקה לווה בפגמים תהליכיים קשים ביותר. "הצעת החוק הנוכחית התקבלה ללא תשתית מקצועית תומכת, כאשר השינוי המהותי האחרון של ההצעה, שכולל ויתור על 'הפיצול', נעשה כמעט באבחת חרב, באופן המסיר ערובות מוסדיות חיוניות מכלל תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה".
- בוטל המעמד המחייב של חוות הדעת המשפטית של היועץ. "הממשלה תוכל לקבוע עבור עצמה את חוקיות פעולותיה, ואף לפטור גורמים מינהליים בגופי השלטון השונים מציות לחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה ולחייבם לפעול בהתאם להחלטת הממשלה, גם אם היא אינה חוקית ופוגעת בשוויון, במנהל התקין או בזכויות האדם. התנאי היחיד לכך הוא הנחת החלטת הממשלה שקובעת את הפטור מקיום חוות דעת היועץ על שולחן ועדת החוקה (או על שולחן ועדת החוץ והביטחון, לפי העניין)".
"החוק מרוקן את תפקיד היועמ"ש מיכולתו לשמש כשומר סף". גלי בהרב מיארה
(צילום: מארק ישראל סלם)
"הצעה זו סוטה מההלכה הפסוקה רבת השנים, אשר הכירה במעמדה המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה, כערובה ראשונה במעלה לשמירת שלטון החוק בפעילותה של הרשות המבצעת ולמניעת שימוש לרעה בכוח השלטוני, בהיותו של הייעוץ המשפטי הציבורי קו ההגנה הראשון על חוקיות עבודת המנהל.
"משמעותו של ההסדר היא כי הממשלה תוכל לקבוע אם ברצונה לפעול באופן חוקי או להפר את החוק - עבור עצמה ועבור בעלי התפקידים השונים ברשות המבצעת, ללא מנגנון משפטי-מקצועי ועצמאי שיבטיח את כפיפותה לחוק ואשר יגביל את הפעלת הכוח השלטוני. מדובר בביטול מוחלט של ערובה חיונית לשמירת שלטון החוק, האינטרס הציבורי וזכויות האדם ובפגיעה רב-מערכתית ביכולתו של הייעוץ המשפטי לממשלה למלא את תפקידו".
- סמכויות חירום ופיקוח על גופי הביטחון. לימון הדגיש כי בכל הנוגע לפעילותם החשאית של מנגנוני הביטחון, הייעוץ המשפטי לממשלה הוא, מנגנון הביקורת היחיד הנחשף לעבודתם השוטפת, כך בכלל וכך גם במקרים שבהם לממשלה ישנו אינטרס פוליטי בהפעלתם. למשל, בכל הנוגע לבקשות לשימוש בכליהם של ארגונים חשאיים למעקב אחר מוחים, מתנגדים לשלטון או אמצעי תקשורת. בתחומים אלה הייעוץ המשפטי משמש מנגנון בקרה פנים-ממשלתי בלעדי, המבטיח כי הממשלה פועלת בגדרי הדין, כי לא נעשה שימוש לרעה בסמכויות חריגות, וכי זכויות אדם נשמרות.
כך גם בעניין החלטות הממשלה בתחום התקציב, לרבות הקצאת כספים קואליציוניים, שלגביהן קיימות מגבלות על השקיפות הציבורית ועל היקף הפיקוח הפרלמנטרי, כך שהייעוץ המשפטי נדרש ביתר שאת להבטיח שהתקציב יגובש בהתאם למסגרת החוק, לעקרון השוויון ולסדרי העדיפויות שנקבעו על ידי המחוקק, ולא משיקולים פוליטיים וסקטוריאליים.
עוד הוסבר כי האפשרות לנטרול חוות דעת הייעוץ המשפטי לממשלה תסיר חסם משמעותי מפני פוליטיזציה של החלטות בתחומי המינויים והפיטורים של בעלי תפקידים בכירים ומפני היכולת למנוע ניגודי עניינים של שרים ושל עובדי מדינה. מצב דברים זה צפוי לפגוע בממלכתיות ובעצמאות השירות הציבורי כולו, במעמד שומרי הסף ובעקרון הייצוג ההולם, ולחזק תופעות של מינויים פוליטיים, שאינם מבוססי כשירות.
ביטול התוקף המחייב של חוות דעת הייעוץ המשפטי לממשלה יפגע מאוד בעצמאותם של גופי האכיפה, בראשם משטרת ישראל. זאת, משום שהייעוץ המשפטי לממשלה משמש גורם מרכזי למניעת התערבות פוליטית פסולה בתחום האכיפה הפלילית שיכולה להיעשות, למשל, באמצעות מתן הנחיות של הדרג המדיני בתחומי האכיפה, כמו גם שימוש בסמכות המינויים והפיטורים על-מנת להכווין את גורמי אכיפת החוק לפעול בדרך מסוימת או להימנע מפעולה.
- החלשת מעמד היועץ כתובע הכללי. " לפי הצעת החוק, הממשלה לא תהיה רשאית לבטל את המעמד המחייב של חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה שעה שמדובר בהפעלת סמכויות "בתחום המשפט הפלילי". אולם, הסדר זה מתעתע ומסמא את העין.
"ההצעה עושה הפרדה כמעט מלאכותית בין 'הכובע' של היועץ המשפטי לממשלה ל'כובע' של התובע הפלילי, בהתעלם מכך שישנם קשרי גומלין הדוקים בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין התביעה הכללית, וכי מדובר באותו בעל תפקיד המשמש בשני התפקידים. החלשת היועץ המשפטי לממשלה ועצמאותו המקצועית והגברת ההשפעה הפוליטית על פעילותו גוזרת ממילא את החלשת התובע הכללי ועצמאותו המקצועית והגברת ההשפעה הפוליטית על פעילותו. הריקון מתוכן של מוסד היעוץ המשפטי לממשלה כפי שנקבע בהסדרי הצעת החוק פוגע אנושות ביכולתה של התביעה הכללית לבצע את עבודתה".
"תוכל לקבוע אם ברצונה לפעול באופן חוקי או להפר את החוק". ישיבת הממשלה במוזיאון הכנסת "בית פרומן"
(צילום: עמוס בן גרשום, לע״מ)
לימון ציין שנקבע פתח להתערבות ממשלתית באכיפת החוק. "חוות דעת משפטיות העוסקות בסוגיות אזרחיות, חוקתיות ומנהליות - כגון היקף חופש הביטוי וההפגנה, היקף החיסיון העיתונאי, גבולות סמכויות המשטרה, חוקיות השימוש באמצעי אכיפה פוגעניים מסוימים, שאלות של ניגודי עניינים, חוקיות קבלת מתנות על ידי נבחרי ועובדי ציבור, דיני החסינות של חברי כנסת, שאלות מתחום דיני המס והגבלים עסקיים, ועוד. משליכות באופן ישיר על הפעלת סמכויות האכיפה הפליליות ועל האפשרות לנהל תיקים פליליים.
"היה והממשלה תוכל לקבוע את הדין לעצמה בסוגיות אלו, בטענה שאין מדובר בתחום המשפט הפלילי, הדבר ישליך על אופן הפעלת סמכויות האכיפה ועל ההגנה על זכויות אדם יסודיות והמנהל התקין. כך למשל, הממשלה תוכל לקבוע עבור עצמה באילו מצבים חבריה מצויים בניגוד עניינים, אילו מתנות חברי ממשלה יכולים לקבל, כיצד המשטרה יכולה לפעול מול מוחים נגד הממשלה, אימתי על המשטרה לפעול נגד מי שפרסם פרסומים ברשתות, ועוד.
"בנוסף, כתוצאה מהתערבות בנושאים כאמור המשיקים לעולם הפלילי יתאפשר לממשלה למנוע חקירות פליליות, לעצור חקירות מתנהלות, ואף להשפיע על התנהלות של משפטים פליליים מתנהלים ולעכבם. שלישית, ההסדר המתואר מותיר פתח להתערבות ממשלתית בצעדים מנהליים שהם משיקים או נלווים להליך הפלילי, כמו גם בהליכים משמעתיים.
"כך הממשלה תוכל להתעלם מחוות דעת הייעוץ המשפטי לממשלה ולקבוע שגוף תקשורת הפר חובות שחלות עליו או פגע בביטחון המדינה, גם בהעדר תשתית עובדתית לכך; לפטר עובדי ציבור שהביעו עמדה נוגדת לזו של הממשלה; לפטר מרצים באוניברסיטאות או מורים בבתי ספר בגין התבטאויות או פרסומים שאינם תואמים את עמדתה, ועוד".
לדבריו, הממשלה "תקבל לידה כוח אדיר וחסר תקדים להגדיר לעצמה אימתי התנהלותה תחשב לחוקית ואימתי התנהלותם של גורמים המבקרים אותה או את חבריה, כמו חוקרי משטרה, פרקליטים, עיתונאים, מוחים נגד השלטון, גופי חברה אזרחית ושופטים תיחשב לפסולה. כאמור לעיל, קביעותיה אלו של הממשלה יחייבו גם את דרג הפקידות, כולל ראשי מערכות הביטחון ואכיפת החוק.
"כל אזרח, בייחוד כאלה המשתייכים לקבוצות הנתפסות בעיני השלטון כ'קבוצות בעייתיות' או כמי שמבקר את השלטון, עלול למצוא את עצמו נפגע מפעולה שרירותית של השלטון ואף נתון לשימוש בכוחה הכופה של המדינה, בלי כתובת בתוך הרשות המבצעת לקבלת סעד".
- השתקת קולו של היועמש בפני בג"ץ ומניעת מידע מערכאות שיפוטיות. "לפי הצעת החוק, הממשלה תהא זו שתקבע את העמדה המשפטית אשר תוצג בפני ערכאות משפטיות; וכן, תהיה רשאית לשכור ייצוג משפטי חיצוני בכל מקרה בו היועץ המשפטי לממשלה יודיע כי לא ניתן לייצג את עמדתה בהליך משפטי, או במקרה בו היועץ המשפטי יבקש אמנם להגן על ההחלטה המנהלית, אך השר הנוגע בדבר יהיה סבור שעמדתו 'אינה מוצגת או לא תוצג כראוי באמצעות היועץ המשפטי לממשלה'.
"במקרים הללו, לפי ההצעה, הממשלה לא רק שתוכל לשכור ייצוג משפטי חיצוני, אלא שגם ברירת המחדל תהיה כי היועץ המשפטי לממשלה עצמו לא יוכל להתייצב בהליך ולהשמיע את קולו של האינטרס הציבורי, כפי שנעשה היום במקרים החריגים בהם ניתן ייצוג נפרד לממשלה, אלא אם הממשלה תאשר לו לעשות כן. בידי הממשלה יינתן אפוא הכוח להשתיק את היועץ המשפטי לממשלה ולמנוע ממנו להביא לידיעת בתי המשפט והציבור מידע חיוני, נתונים, עובדות וניתוח משפטי".
"כל אזרח עלול למצוא את עצמו נפגע מפעולה שרירותית של השלטון". חסימות באיילון לציון יום האלף
(צילום: Jack GUEZ / AFP)
לימון צופה שמתן אפשרות לממשלה להתעלם מעמדת היועץ ולהשתיק אותה כליל ולמנות מייצג חלופי בכל עת ובכל עניין, גם כאשר היועץ המשפטי מבקש להגן על ההחלטה המנהלית, אך הדרג הפוליטי אינו שבע רצון מהאופן בו הדבר נעשה, יביא לכך שקולו של האינטרס הציבורי יושתק. כתוצאה מכך תיפגע יכולתו של בית המשפט להכריע על יסוד התשתית העובדתית והמשפטית הרלוונטית ולערוך ביקורת שיפוטית אפקטיבית על מעשי השלטון. "הגנתו של האזרח מפני כוחו של השלטון – תיפגע באופן קשה".
- ביטול הערובות לעצמאות היועץ המשפטי לממשלה. לימון קבע כי הצעת החוק כוללת בתוכה "הזמנה" לממשלה לשנות את דרכי המינוי והפיטורים של היועץ המשפטי לממשלה, המשמש כאמור גם בתפקיד התובע הכללי, החל מטווח הזמן הקרוב.
"נראה שיש בכך כדי ללמד על הכוונה לשנות את מצב הדברים הקיים בטווח הזמן המיידי; לאפשר בכך את פיטוריה של היועצת המשפטית לממשלה המכהנת (לאחר שניסיון קודם של הממשלה לעשות כן באמצעות שינוי חד-פעמי של דרך סיום הכהונה – נפסל בבג"ץ); ולהפוך את היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי במדינה למינוי בעל אופי פוליטי מובהק, שאף ניתן יהיה להפסיק את כהונתו כל אימת שיחווה דעה או שיפעל את סמכויותיו בדרך הצעת שאיננה נושאת חן בעיני הממשלה, ולהחליפו ביועץ משפטי ותובע נוח עוד יותר לממשלה.
"הסדר כזה יהפוך את היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי למעין משרת אמון של הממשלה, ולמי שתלוי בחסדו של הדרג הפוליטי. הדבר מערער את יכולתו של בעל התפקיד למלא את תפקידו כשומר סף עצמאי ובלתי תלוי - יכולת שממילא תיפגע קשות מיתר רכיביה של הצעת החוק, כפי שתואר ".
