עשרות מיליוני שקלים מיותרים ששולמו, פרצת אבטחה חמורה וירידה בשירות לאזרח חשפו הזנחה רבת שנים: מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (שלישי) דוח על התנהלות משרד החוץ בכל הנוגע לאימות מסמכים ציבוריים והנפקת אישורי אפוסטיל, שהיקפם בשנת 2024 עמד על כ-323 אלף. הממצאים חשפו שורת ליקויים, בהם "התנהלות שמזמינה תופעה של 'מאכערים', מאפשרת זיוף מסמכים ומהווה פתח להונאות ומעילות".
הביקורת של אנגלמן על משרד החוץ ומערך הדיגיטל
(צילום: משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור)
במטרה לפשט את תהליך אימות המסמכים הציבוריים בין מדינות נחתמה באוקטובר 1961 בהאג אמנת האפוסטיל. האפוסטיל משמש למעשה חותמת של אותנטיות המבטיחה את מהימנותם של מסמכים ציבוריים דוגמת תעודת לידה, תעודת נישואין, תעודת מידע פלילי, תעודה אקדמית ותעודה רפואית, והוא מספק את האישור המשפטי הנדרש כדי שהם יוכרו ככשרים ותקפים בכל המדינות שחתומות על האמנה.
לדברי המבקר, התנהלות משרד החוץ בשירות שניתן לציבור (בשנים 2024-2022 הונפקו 854 אלף אישורים), הובילה ל"חיוב של מאות אלפי ישראלים בתשלום מאות שקלים מיותרים". הוא ציין כי רק ב-2023 שילמו אזרחי ישראל "לא פחות מ-45 מיליון שקל מיותרים", והדגיש כי "התנהלות זו מגלמת הזנחה רבת שנים במתן שירות ציבורי לקוי מהשורש".
בנוסף עלו ליקויים ביישום האמנה, ובהקשר לכך נכתב: "התנהלות שמאפשרת זיוף מסמכים, ליקויים כספיים, ואף פתח לביצוע הונאות ומעילות. פעולת המשטרה ומשרד החוץ אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק המידע הפלילי, באופן שעלול לאפשר את זליגת המידע ושימוש במידע לרעה. חמור מכך - קיימת פרצת אבטחת מידע משמעותית בעמדות השירות העצמי של מערך הדיגיטל הלאומי המאפשרת לגורמים בעלי אינטרסים זרים לבצע פעולות להנפקת אישורים, המהווה סיכון ממשי לניצול לרעה ולמעשי הונאה".
ליקויים בהיבטים הכספיים - ועשרות מיליונים ששולמו לשווא
באשר להיבטים הכספיים בהנפקת האישורים ציין המבקר בדוח כי בניגוד למתחייב על פי הוראות התכ"ם (תקנון כספים ומשק), אין ממשקים בין המערכת התפעולית של משרד החוץ לבין נתוני התשלום בפועל. למחלקת האפוסטיל גם אין גישה לנתוני מערכות התשלומים, לא בזמן אמת ולא בדיעבד. נמצא כי אף שהותקנו במשרד החוץ סורקים לקריאת מספר הקבלה וסכומה מאלו שמופקות משירות התשלומים הממשלתי, לא נעשה בהם שימוש והנתונים הוקלדו באופן ידני.
נמצא חוסר התאמה של 9.2% מהקבלות הרשומות במערכת אימותים (6,542 מתוך 71,173) לעומת הנתונים שהופקו ממערכת התשלומים הממשלתית. "פרקטיקת הרישום במערכת אימותים והיעדר בקרות קלט ועיבוד בתהליך קליטת הקבלה מאפשרות טעויות הקלדה ואף פתח לביצוע הונאות ומעילות ללא שקיימים מנגנוני חסימה או בקרות מפצות למניעתן", הדגיש המבקר.
הוא ציין כי 76% מהקבלות שלהן לא נמצאה התאמה, אינן קיימות כלל בשירות התשלומים הממשלתי (5,005 קבלות), וסכומן המצטבר במערכת אימותים הוא כ-970 אלף שקל. יתר הקבלות כוללות סכומים הגבוהים מסכומי הקבלות כפי שהופקו בשירות התשלומים הממשלתי בסך של כ-130 אלף שקל, כך שסך אי-ההתאמות הכולל לתקופה האמורה הוא כ-1.1 מיליון שקל. "ממצא זה משקף ליקוי משמעותי של משרד החוץ בניהול כספי ציבור, בבקרת שגיאות ובפעולות למניעת הונאות ומעילות", הוסיף.
בנוגע לקבלת שירותי אפוסטיל באמצעות ספקי שירותים פרטיים (שליחים), ציין המבקר כי משרד החוץ לא נערך לכך כראוי ולא ניהל בצורה שוויונית את קבלת הקהל. "הדבר הוביל להשתלטות שליחים על שעות קבלת הקהל במסגרת שירות ציבורי, תוך קיפוח אזרחים שהמתינו לתורם ותוך פגיעה בזכותם של האזרחים לקבל שירות שוויוני והוגן ממשרד ממשלתי".
בדוח צוין כי הדבר "מייקר משמעותית את המחיר שמקבלי השירות משלמים", שכן עלות אימות מסמך אחד באמצעות שליח עולה בין 300 ל-1,000 שקל, כלומר תוספת של מאות אחוזים על האגרה הממשלתית בעלות 40 שקל שמקבל שירות היה צריך לשלם באם היה שירות ממשלתי זמין ונגיש עבורו. "מציאות זו היא בהכרח תוצאה של השירות הלוקה", הדגיש המבקר.
אנגלמן מצא כי שליחים קיבלו שירות גם ללא זימון תור, הגבלת המסמכים לאימות לא נאכפה עליהם - וחלקם אף הציעו לאזרחים שהמתינו מחוץ לאולם קבלת הקהל לאמת עבורם את המסמכים תמורת עמלה של מאות שקלים. "מכאן שהעלות ששילמו האזרחים בגין שירותי השליחים הייתה לפחות 50 מיליון שקל רק בשנת 2023, המשקפים תשלום עודף בסך של כ-45 מיליון שקל.
ירידה בשירות לאזרח - שחשפה הזנחה רבת שנים
המבקר מצא כי נכון למאי 2025, שירות אימות המסמכים ניתן רק בלשכת משרד החוץ בירושלים - למשך שלוש וחצי שעות, בבקרים בלבד: "מציאות זו מאלצת אלפי אזרחים מכל רחבי הארץ להגיע פיזית לירושלים בשעות הבוקר, להמתין לשירות ללא אפשרות לקביעת תור מראש, לרבות המתנה של כמה שעות בעמידה מחוץ לשערי משרד החוץ תחת כיפת השמיים, ללא הצללה, ללא מקומות ישיבה מסודרים, ללא גישה למים או לשירותים, ולחלופין להיעזר בשירותי שליחים שעלותם מאות אחוזים נוסף על מחיר האגרה הקבועה בחוק".
צוין כי היקפי התורים שהקצה משרד החוץ לקהל ירדו בכ-80% בין השנים 2023 ל-2024. כך יצא כי לעומת כ-30 אלף אישורים שהונפקו בממוצע בחודש, הקצה המשרד רק כ-550 תורים, ובכך מבקשי שירות נדרשו לפנות לאפיקים אחרים, לרבות שירותי שליחים בתשלום. נמצא כי ב-2024, הזמן הממוצע שלקח מרגע שמשרד החוץ פתח את התורים בכל חודש ועד לתפיסת כולם היה פחות משתי דקות. 72% מהתורים ל-2024 הוזמנו על ידי יחידים שהזמינו לפחות 10 תורים ועד ליותר מ-100 תורים כל אחד בשנה זו (נתון המשקף זימון תורים נרחב לקבלת שירות שמתבצע לרוב על ידי שליחים). כבר כמעט עשרה חודשים לא ניתן לזמן תור מראש לשירות אימות מסמכים.
באשר לקיוסק ניהול תורים, מצא המבקר כי הוא לא פועל באופן סדיר, ולפיכך מבקש השירות נדרש להמתין שעות תוך קבלת שני מספרי המתנה. "היעדר מערכת מקומית לניהול תורים בכל שלבי ההמתנה הובילה לאי-סדרים בקבלת הקהל ולהמתנה ממושכת בעמידה תחת כיפת השמיים", ציין המבקר.
ליקויים נמצאו גם בזמינות המוקד הטלפוני, שכן במרץ 2025 צומצמו ימי המענה ליומיים בשבוע בלבד בשעות הצהריים. בביקורת נמצא כי בממוצע, כ-70% מכלל השיחות הנכנסות בימי המענה הטלפוני נותרו ללא מענה, ובחודש מרץ 2025 רק 6% מהשיחות קיבלו מענה. עוד נמצא כי במהלך 38 ימים בתקופה זו שבהם היה שירות מענה טלפוני, כלל השיחות הנכנסות לא זכו למענה, ובסך הכול 4,499 לקוחות המתינו לשווא למענה טלפוני.
"הדבר פוגע בזמינות השירותים לאזרח ומעמיק תחושות של תסכול וחוסר אמון במוסדות המדינה, ואף עשוי להיתפס כזלזול במחויבות הממשלתית כלפי הציבור", קבע המבקר. באשר להנגשת המידע ברשת למבקשי שירות אפוסטיל הוסיף המבקר כי הוא אינו מונגש באופן הדרוש והמיטבי.
המבקר מצא גם כי למרות החלטת הממשלה משנת 2020, שלפיה יש להקים בתוך ארבעה חודשים תשתית שתאפשר לכלל משרדי הממשלה והרשויות הציבוריות הנדרשות להנפיק אימות דיגיטלי לתעודות ציבוריות שניתנות באמצעים אלקטרוניים - יישומה של ההחלטה חלקי ביותר, והפעולות שנעשו עד כה הובילו לשימוש מזערי בכלי של אפוסטיל דיגיטלי. בנוסף, אזרחים שהנפיקו אפוסטיל דיגיטלי נתקלו בסירוב מצד מדינות שונות החתומות על אמנת האפוסטיל או מצד גופים שונים במדינות החתומות על האמנה לקבל זאת.
עמדות השירות העצמי - חשופות למעילות והונאות
במהלך הביקורת בדק אנגלמן את פעילותן של 28 עמדות שירות עצמי לשירותי ממשלה, מתוך 284 עמדות שמפעיל מערך הדיגיטל הלאומי, ומצא כי 36% מהן היו תקולות. בנוסף, בשליש מהעמדות הפעילות הונפקו אישורים ממשלתיים רשמיים ללא סמל המדינה וללא כל סימני ביטחון שאמורים למנוע שימוש במסמכים מזויפים. כמו כן, בביקורת נמצא כי משרד החוץ הנפיק אישורי אפסטיל עבור מסמכי תמצית רישום גם כשלא ניתן היה לאמת את מקוריותם.
עוד נמצא כי רק בחמש עמדות מתוך ה-18 הפעילות הונפקו אישורי רשות האוכלוסין על גבי נייר עם סימני ביטחון הייעודיים למסמכים של רשות האוכלוסין, וביתר העמדות התקינות הודפסו אישורים על גבי ניירות לבנים או על גבי ניירות עם סימני ביטחון אחרים.
כשל חמור נוסף שעלה בדוח המבקר הוא שברשת הפארם, שבסניפיה פזורים כ-120 מעמדות השירות העצמי - יש לנציגי הרשת מפתחות של העמדות, והם משמשים את עובדי הסניפים השונים לשם שחרור הדפסות במקרי תקלה קלים ולמילוי דפים במדפסות שבעמדות: "מציאות זו, המאפשרת לעובדים רבים גישה בפועל לעמדות המכילות מחשב ממשלתי רגיש וכן ניירות רשמיים ריקים, הכוללים סימני ביטחון מובנים, אשר עליהם ניתן להדפיס מגוון אישורים רשמיים המהווים כאמור ראיה לכאורה לנכונותם - מהווה סיכון ממשי לניצול לרעה, למעילות ולהונאות".
בנוסף לכך, המבקר מצא עמדה אחת לא נעולה, ובעמדה אחרת המפתח נמצא במנעול העמדה. "בעמדות אלו נציגי הביקורת פתחו את העמדות וניגשו לתכולתן הרגישה באין מפריע", כתב. "בבדיקת עמדות השירות העצמי בסניפים שונים, עובדי סניף הפארם פתחו עבור עובדי משרד מבקר המדינה את העמדות והציגו את תכולתן ואת הניירות הרגישים שבהן - בלי שעובדי המבקר נדרשו להציג את זהותם או תפקידם.
"קיימת פרצת אבטחת מידע משמעותית - המאפשרת לגורמים בעלי אינטרסים זרים להשתלט על עמדות השירות העצמי ולבצע פעולות להנפקת אישורים, המהווה סיכון ממשי לניצול לרעה ולמעשי הונאה".
המבקר הוסיף כי למערך הדיגיטל אין בקרה על ניצול הניירות הרשמיים עם סימני הביטחון - והוא אינו עורך השוואה עיתית או בקרה אחרת על כמות ניירות אלה למול כמות האישורים שהונפקו בפועל, כדי למנוע שימוש לרעה כאמור.
מממצאי הביקורת עלה גם כי במקרים רבים ההדפסות בוצעו על נייר לבן ללא ידיעת מערך הדיגיטל, "עובדה שאף מעצימה את ליקוי הבקרה ואת היעדר המידע של המערך על השימוש שנעשה עם הניירות הרשמיים העודפים".
ליקוי מהותי של מערך הדיגיטל נמצא גם בנוגע להגנה הפיזית על עמדות השירות והגישה לתכולתם - שאיפשר ניצול לרעה וסיכוני אבטחת מידע נוספים. המבקר הדגיש כי מכלול הממצאים האמורים משקף "התנהלות לקויה בניהול, פיקוח ובקרה של מערך הדיגיטל הלאומי על העמדות לשירות עצמי. התנהלות זו, מלבד הפגיעה בשירות לציבור, מהווה פתח ממשי לשימוש לרעה ואף סיכון לסחר ולתעשיית זיוף בנייר ממשלתי רשמי רגיש על כל המשתמע מכך".
בנוגע לסוגיית אבטחת המידע ציין המבקר כי בביקורת עלה ששמות משתמש וסיסמאות של חשבונות משתמשים למערכות מידע שונות של משרד החוץ וגופים ציבורים אחרים - היו חשופים לעיני כול על גבי פתקיות שהודבקו בצמוד לעמדות נותני השירות במחלקת האפוסטיל.
יתרה מזו, עלה כי מספר בעלי תפקידים במחלקת האפוסטיל פעלו בניגוד מוחלט לכללי אבטחת המידע והשמירה על החיסיון וההגנה של המידע הממשלתי, ובאופן שלא מאפשר כל בקרה על פעילותם. הדבר, כך הדגיש המבקר, "עלול להוביל לחשיפה, גניבה, שינוי או הרס של המידע - בלי שלמשרד החוץ תהיה אפשרות לאחזר את זהות מבצע הפעולה".
המבקר ציין גם כי בביקורת נמצאו פערים יסודיים בנוגע לשורת תחומים, החל באפיון חלקי וחסר של המערכת והליכי הקלט שבה, עבור לשימוש והזנה לקויים של פריטי המידע המחויבים והרצויים, המשך בהליכי עיבוד לקויים ועד ניהול לקוי של מאגר המידע הרגיש הנשמר במערכת וכולל פריטי מידע חלקיים, שגויים וחסרים. "מצבור הפערים והסיכון שהם יוצרים בקשר לטיפול בתחום רגיש בעל השלכות בין-לאומיות עלולים להגיע עד לכדי רשלנות מקצועית בתפקוד המחלקה", הדגיש.
סכנת זיופים: יותר מחצי מיליון מסמכים אושרו ללא אימות
בדוח הביקורת ציין אנגלמן כי משרד החוץ, שמאמת מדי שנה מאות אלפי מסמכים ומנפיק בגינם אפוסטיל, פועל בלי שעיגן את התהליך בנהלים כתובים - בניגוד לקבוע במדריך ליישום האמנה ובניגוד לחובתו המינהלית.
בנוסף, הוא אינו מחזיק תצלום דוגמת חתימה לגבי 45% מהמורשים הממשלתיים הקיימים במערכת אימותים (2,259 מתוך 4,979). כתוצאה מכך הנפיק המשרד אישורים למרות שלא היה ביכולתו לקיים כנדרש את אימות המסמכים: "אי-הקפדתו על ביצוע השוואה חזותית בתהליך האימות לווידוא מקוריותו של המסמך, ואי-ביצוע של כל תהליך חלופי לשם כך - מהווה כשל במילוי תפקידו בתחום האפוסטיל".
באשר לאימות מסמכי רשות האוכלוסין מצא המבקר כי משנת 2019, מרבית המסמכים הוחתמו בחותמת הרשות – ולא על ידי חתימה של בעל תפקיד מורשה. בנוסף, משרד החוץ מאשר את המסמכים ללא ביצוע בקרה כלשהי לאימות המסמך בהתאם לפרקטיקה כמפורט במדריך ליישום האמנה. "מתן אישורי אפוסטיל למסמכי הרשות שאינם מקוריים וללא אימות נאות של החותמת ומאפייני זיהוי נוספים מהווה סיכון חמור לכך שמשרד החוץ לא יבחין במסמך מזויף קודם מתן אישור האפוסטיל", הדגיש המבקר.
הוא ציין כי השימוש שעושה רשות האוכלוסין בנייר ייחודי הכולל סימני ביטחון למניעת זיופים ואפשרות גילוי היותו מצולם - מיושם חלקית ורק בעמדות השירות העצמי. מנגד, במסמכים שהונפקו פרונטלית על ידי פקיד רשות האוכלוסין או שנשלחו בדואר, נעשה שימוש בנייר שאינו כולל סימני ביטחון ולפיכך אין יכולת לזהות אם המסמך צולם או זויף.
"פעולת הרשות בעניין זה יש בה כדי לפגוע באמינות מסמכים אלה ובהגנה מפני זיופם, וכן ביכולתו של משרד החוץ לאמת מסמכים בהתאם לאמנת האפוסטיל ולתקנות", הדגיש.
ליקויים עלו בביקורת גם בנוגע לאימות תדפיסי מסמכים דיגיטליים, והמבקר ציין כי בפעולת לקוח אקראי שביצעה הביקורת הנפיק משרד החוץ אפוסטיל על מסמך שצולם לפני הגשתו לאימות - וזאת בלי שמגיש המסמך התבקש להציג את קובץ המחשב החתום אלקטרונית.
עוד מצא המבקר כי 77% (529,538) מאישורי האפוסטיל, הונפקו עבור מסמכים שחתימות מורשי החתימה או חותמות הגוף הציבורי שעליהם כלל לא נמצאות במערכת, וזאת נוסף על האישורים שהונפקו ללא ביצוע השוואה חזותית אף שהחתימה מופיעה במערכת כפי שנצפה בביקורת.
"התנהלות משרד החוץ משקפת ליקוי חמור שיש בו כדי לפגוע בהסתמכות המדינות לאי-קבלת אישורי אפוסטיל עבור מסמכים מזויפים", אמר המבקר. הוא הדגיש כי "ההשלכות של בקשת אפוסטיל על בסיס מסמך מזויף הן רחבות ומשמעותיות והן חולשות הן על עולמות של תקינות המינהל הפנים-מדינתי והן על מישורים בין-לאומיים ועל מחויבויות הקיימות בהתאם לאמנת האפוסטיל, אשר נועדה לאפשר ל-127 המדינות החתומות עליה להסתמך על אישור רשות מוסמכת של מדינה שחתומה גם היא על האמנה, שהמסמך הציבורי המוצג בפניה מאומת כדין".
ממשרד החוץ נמסר בתגובה: "יודגש כי דוח המבקר מתייחס לפעילות עבר בנושא אפוסטיל בין השנים 2022 עד 2024. מאז משרד החוץ למד את ממצאי הדוח, תיקן ליקויים שנמצאו בדוח, ופועל כדי להטמיע לקחים נוספים, בין היתר, בהפרדה והוספת שעות קבלת קהל, פיתוח מערכת ממוחשבת בתחום האפוסטיל ועוד. המשרד נמצא בקשר ישיר עם משרד המשפטים ומשרדים ממשלתיים נוספים בכל הנוגע לנושאים בדוח המצריכים הירתמות בין-משרדית".
