פיזור הכנסת, שאמור להיות מושלם עד מחר, מעביר את המערכת הפוליטית למצב שונה לחלוטין. חובת האיפוק והצורך בהסכמות, מה שאינו נהוג ביום יום, הופכים להנחיות מחייבות. על פי עקרון רציפות הכנסת, המשכן לא נסגר, אלא ממשיך לכהן בפועל לפחות עד אמצע נובמבר. אולם מעתה יחולו עליו מגבלות פגרה קשיחות שימנעו מהקואליציה לפעול באופן חד-צדדי, ועל השרים יוטלו מגבלות שימנעו שימוש במשרדיהם לצורך תעמולה או קביעת עובדות בלתי הפיכות ערב הבחירות.
היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה תפרסם בתחילת השבוע הבא את הנחיותיה הרשמיות לראש הממשלה בנימין נתניהו ולשרים, המפרטות כיצד עליהם להתנהל ולהשתמש בנכסים ובמינויי משרדיהם בתקופת הביניים שעד הבחירות.
הכלל המרכזי שאותו תדגיש בהרב-מיארה בהנחיותיה הוא כי הממשלה היוצאת מחויבת באיפוק בהפעלת סמכויותיה לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות מיוחדת לפעול בהם בתקופה זו.
בכנס משפטי שנערך בעבר, הסבירה היועמ"שית את העיקרון העומד מאחורי הריסון הנדרש: "מתחם הסבירות לעניין זה נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת, ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה ממשלתית לבין דרישת האיפוק".
מה שהיא צפויה להגיד כעת, כפי שעשתה לפני מערכת הבחירות הקודמת, הוא כי "לא ניתן ואין זה נכון להקפיא את העשייה הממשלתית, שכן יש לאפשר למדינה להמשיך בתפקודה. לפיכך, ככל שמידת החיוניות בפעולה השלטונית גוברת, כך תקטן מידת האיפוק הנדרשת, ולהפך. הכול לפי נסיבות העניין".
כלל זה חל, בין היתר, גם בתחום המינויים לתפקידים ציבוריים. בהתאם לפסיקותיו של בית המשפט העליון, נקודת המוצא היא שככלל יש להימנע במהלך תקופת בחירות מאיוש תפקידים ציבוריים.
עם זאת, הדגישה בעבר היועמ"שית כי מדובר בנקודת מוצא שיש לבחון אותה על פי מכלול נסיבות העניין. כפי שהובהר בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא, אין איסור מוחלט על מינויים, אף של בכירים, בתקופת בחירות. השאלה היא שאלה של עובדות ואיזון בין הרציונלים השונים הרלוונטיים לעניין.
בהרב-מיארה. תבהיר לשרים את המגבלות, בזמן בחירות
(צילום: לשכת עורכי הדין)
ההחלטות בנושא הייעוץ המשפטי לרשות המבצעת, ובתוך כך גם ההחלטות על ענייני מינויים בתקופת בחירות, מתקבלות על פי אמות מידה מקצועיות קבועות, המפורסמות בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה. בהרב-מיארה הבהירה כי אין מדובר באמות מידה שנקבעו במיוחד למערכת בחירות ספציפית כזו או אחרת.
ההחלטה האם פעולה מסוימת יכולה להתבצע בתוך תקופת בחירות, ובתוך כך גם השאלה אם ניתן לבצע מינוי כזה או אחר, נבחנת במסגרת הליך עבודה סדור. הליך זה כולל בחינה של חיוניות הפעולה השלטונית אל מול הרציונלים שבבסיס דיני הבחירות. לפי היועמ"שית, "החלטות אלו יתקבלו תמיד רק על פי עובדות העניין והדין החל עליהם, ללא השפעות זרות ומתוך שיקולים ענייניים בלבד".
על פי הנחיות העבר, יובהר לשרים כי מהרגע שבו פוזרה הכנסת, הפכה הממשלה המכהנת לממשלה יוצאת. ממשלה זו אמנם ממשיכה לכהן עד שתוקם הממשלה החדשה, אך מרחב הפעולה ואופן הפעלת הסמכויות שלה, של העומד בראשה ושל חבריה, שונים מהותית מאלו של ממשלה רגילה.
בהרב-מיארה תנחה את השרים לפי פסיקת בית המשפט העליון, שהביעה חשש שממשלת מעבר תעדיף את "האינטרס המפלגתי הצר על פני האינטרס הציבורי כמו גם ליצירת עובדות מוגמרות שעלולות להעמיד ממשלה נבחרת בפני מצב בלתי הפיך".
עם זאת, תציין היועצת שקשה לקבוע מהן בדיוק המגבלות הללו. "מדובר בשאלות של איזון עדין בין חובת העשייה לבין הריסון והאיפוק הנדרשים", אמרה בעבר. משום כך, כשעומדות על הפרק החלטות בנושאים שאינם בגדר ניהול שוטף, חלה חובה על השרים והרשויות המוסמכות במשרד לערוך בדיקה מוקדמת בעניין זה מול היועץ המשפטי של המשרד הרלוונטי, עוד בטרם קבלת ההחלטה.
בנוסף, ייאמר לממשלה שכל שר שיפנה למזכירות הממשלה בתקופת הבחירות במטרה להניח הצעת החלטה או טיוטת הצעת חוק, חייב להצמיד לה אישור של היועץ המשפטי של משרדו, המאשר את הגשתה.
במכתב שנשלח ליועצים המשפטיים בעבר נכתב בהקשר זה כי "על הממשלה היוצאת להימנע, כשהדבר לא נדרש, מהכרעות בלתי הפיכות שיקשו על הממשלה החדשה שתכהן מכוח אמון הכנסת לממש את מדיניותה לפי רצון הבוחר".
לא יוכל להצטלם עם שוטרים. בן גביר
(צילום: Erik Marmor/Getty Images)
ההנחיות מתריעות באופן מפורש מפני שימוש לרעה בכוח השלטוני ובמשאבי המדינה "לתעמולה או להשגת יתרון בלתי הוגן למפלגה או למועמד". על השרים תוטל מגבלה על שימוש במשאבים ציבוריים לטובת הדרג הפוליטי. כך למשל שר הביטחון לא יוכל להשתמש בצילומים עם חיילים כתעמולת בחירות, והשר לביטחון לאומי בצילומים עם שוטרים.
על יועצים מוטל לבחון את נחיצות קבלת ההחלטות במשרד, בהתאמה לאינטרס הציבורי; יש לבחון אם ההחלטה תגרום לקושי משפטי ,תקציבי, או מינהלי, לממשלה הבאה; אם בהחלטה יש כדי לקבוע עובדות בשטח שיקשו לאחר מכן על הממשלה הנכנסת; יש לבדוק אם יש בהחלטה שינוי בסדרי עדיפויות של הממשלה; עד כמה יש בהחלטה המוצעת משום תועלת לציבור הבוחרים; ואם יש חשש שהיא עלולה להיתפס כהטבת בחירות.
באשר לחקירות משטרה נגד אישי ציבור, ההנחיות נשענות על החלטות מאז שנת 2005 לגבי מדיניות התביעה בניהול הליכים כלפי נבחרי ציבור ומועמדים בתקופת ערב בחירות. לפיה, נקודת המוצא היא כי החקירות וההליכים המשפטיים נגד נבחרי ציבור יימשכו ויתנהלו כסדרם.
עם זאת, מאחר שמדובר במדיניות אכיפה שמתווה היועץ המשפטי לממשלה, הן כלפי המשטרה והן כלפי הפרקליטות, נקבעה הסתייגות משמעותית. "יש לפעול למניעת שימוש במערכת אכיפת החוק ככלי ניגוח בידי יריבים פוליטיים באמצעות הגשת תלונות מניפולטיביות, וכן לתת את הדעת לצורך בזהירות בנקיטת פעולות חריגות שעלולות לעורר חשש להשפעה פוליטית".
מהנוהל עולה כי בחקירות רגישות, "המפקח" שיקבע בסופו של דבר את אינטנסיביות ועומק החקירה יהיה מסור לשיקול דעתה של היועצת המשפטית לממשלה.
ומה בכנסת?
בזמן שהממשלה אמורה להיכנס למשטר של ריסון, גם הזרוע המחוקקת משנה את התנהלותה. לפי עיקרון רציפות הכנסת (המעוגן בסעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת), הכנסת שהתפזרה ממשיכה לכהן בפועל עד להתכנסות הישיבה הראשונה של הכנסת החדשה. משמעות הדבר היא כי לפחות עד אמצע נובמבר הכנסת הנוכחית עדיין תכהן, אך תחת נהלים שונים.
רגע לפני פגרה, מאשרים בכנסת את חוק יסוד לימוד תורה
(צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)
הכנסת אמנם רשאית להמשיך לחוקק חוקים ולכנס את הוועדות השונות במסגרת כינוסים מיוחדים של נהלי פגרה, אך פעילות זו מותנית באופן מוחלט בהסכמת האופוזיציה.
במהלך פגרת הבחירות מוקמת "ועדת הסכמות" מיוחדת, שבה יושבים נציגי הקואליציה והאופוזיציה יחד. רק באישורה המוקדם של ועדה זו, רשאים המליאה או הוועדות להתכנס כדי לדון בחוקים או בתקנות שהוסכמו מראש על ידי שני הצדדים.
