מעצרו של נשיא ונצואלה ניקולס מדורו שלשום (שבת) בקראקס בידי כוחות ארצות הברית, בהוראת הנשיא דונלד טראמפ, מציב במרכז הדיון את אחד המבחנים החריפים ביותר שידע הדין הבינלאומי בעשורים האחרונים. לא מדובר בשאלה פוליטית או מוסרית, אלא בסוגיה משפטית טהורה הנוגעת ללב הסדר הבינלאומי: האם מדינה רשאית לעצור נשיא מכהן של מדינה אחרת, ומהם גבולות הסמכות לכך לפי הכללים המקובלים במשפט הבינלאומי.
לפי הדין הבינלאומי המנהגי, חסינותם של ראשי מדינות מכהנים נחשבת לעיקרון יסוד. עיקרון זה אינו מעוגן באמנה אחת ספציפית, אלא מבוסס על פרקטיקה מדינתית עקבית ועל פסיקה בינלאומית, ובראשה פסק הדין של בית הדין הבינלאומי לצדק בפרשת Arrest Warrant משנת 2002 - סכסוך משפטי בבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) בין קונגו לבלגיה, שנגע לצו מעצר שהוצא על ידי בלגיה נגד שר החוץ הקונגולזי.
באותו מקרה קבע בית הדין כי ראש מדינה, ראש ממשלה ושר חוץ מכהנים נהנים מחסינות אישית מוחלטת מפני מעצר והעמדה לדין על ידי מדינה זרה, גם כאשר מיוחסים להם פשעים חמורים לפי המשפט הבינלאומי. ההיגיון שמאחורי הקביעה הזו אינו הגנה על האדם עצמו, אלא הגנה על תפקוד המדינה והיחסים הבינלאומיים, מתוך תפיסה שלפיה מעצר של נושא משרה ריבונית בכירה בידי מדינה אחרת עלול לערער את עצם היכולת לקיים מערכת בינלאומית יציבה.
החסינות הזו, המכונה "immunity ratione personae", חלה על עצם המעמד של האדם בזמן כהונתו ואינה מוגבלת לפעולות שביצע במסגרת תפקידו. היא מגינה גם מפני אכיפה בגין מעשים פרטיים, ופוקעת רק עם סיום הכהונה. ההבחנה הזו חשובה במיוחד במקרה של מדורו, משום שגם אם מיוחסים לו פשעים חמורים, כל עוד הוא מכהן כנשיא בפועל של ונצואלה - החסינות האישית עומדת בעינה לפי הכללים המקובלים.
טראמפ: "אנחנו ננהל את ונצואלה עד לחילופי שלטון בטוחים"
(צילום: רויטרס)
מדורו עם נחיתתו בארה"ב לאחר שנעצר
(צילום: RapidResponse47)
לצד המשפט המנהגי, עקרונות דומים משתקפים גם באמנות בינלאומיות. כך, למשל, אמנת וינה בדבר יחסים דיפלומטיים משנת 1961 קובעת בסעיף 29 כי דיפולומט יהיה חסין מפני מעצר או עיכוב בכל צורה שהיא. אף שהאמנה אינה עוסקת ישירות בראשי מדינות, הפסיקה והספרות המשפטית משתמשות בה כהמחשה לעיקרון רחב יותר, שלפיו נציגי מדינה נהנים מהגנה מיוחדת מפני אכיפה זרה. אם דיפלומט נהנה מחסינות מוחלטת, ההנחה היא שראש מדינה מכהן נהנה מהגנה רחבה אף יותר.
הדין הבינלאומי מכיר בכך שחסינות אינה חוסמת אחריות פלילית מוחלטת, אך הוא קובע מסלולים מוגדרים וברורים שבהם ניתן לפעול נגד ראש מדינה מכהן. המסלול הראשון הוא הליך בפני בית דין בינלאומי מוסמך, ובראשו בית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג (ICC). אמנת רומא, המכוננת את בית הדין, קובעת בסעיף 27 כי המעמד הרשמי של אדם כראש מדינה אינו פוטר אותו מאחריות פלילית. עם זאת, סעיף זה חל אך ורק במסגרת סמכותו של בית הדין עצמו, והוא אינו מתיר למדינות לפעול באופן חד-צדדי. כלומר, גם אם חסינות אינה מגינה מפני אחריות פלילית בינלאומית, היא כן מגינה מפני מעצר על ידי מדינה בודדת מחוץ למסגרת מוסדית מוסכמת.
המסלול השני הוא החלטה מפורשת של מועצת הביטחון של האו״ם, הפועלת מכוח סמכויותיה לפי פרק VII לאמנת האו״ם. החלטות כאלה עשויות להתיר צעדי אכיפה חריגים, אך הן מחייבות הסכמה בין החברות הקבועות במועצה, ולכן נחשבות לנדירות. המסלול השלישי הוא מצב שבו ראש המדינה אינו מכהן עוד בתפקידו, בין אם בעקבות סיום כהונה, הדחה או קריסת המשטר - ואז החסינות האישית פוקעת וניתן לפעול נגדו במסגרת לאומית או בינלאומית.
אז האם החטיפה של מדורו עומדת בקריטריונים?
במקרה של מדורו, אף אחד משלושת המסלולים הללו אינו מתקיים. לא נפתח נגדו הליך בפני בית הדין הפלילי הבינלאומי, לא התקבלה החלטת מועצת ביטחון המתירה אכיפה - וערב חטיפתו הוא עדיין החזיק בשליטה בפועל במוסדות השלטון ובכוחות הביטחון. מכאן נובעת הטענה הרווחת בקרב מתנגדי המהלך של נשיא ארה"ב דונלד טראמפ כי מעצרו חורג מהמסגרת המקובלת של הדין הבינלאומי.
5 צפייה בגלריה
מפגן תמיכה במדורו בקראקס, לפני פחות מחודש. שלט בפועל בכל מוסדות המדינה וכוחות הביטחון בארצו
(צילום: AP Photo/Cristian Hernandez)
ארה"ב, מצדה, עשויה להישען על תפיסות של סמכות שיפוט חוץ-טריטוריאלית, המאפשרות למדינות להעמיד לדין מי שפוגע באינטרסים החיוניים שלהן גם מחוץ לשטחן, בעיקר בתחומים כמו סחר בסמים, טרור והלבנת הון. אולם הפסיקה הבינלאומית קובעת בבירור כי עצם קיומה של סמכות שיפוט אינו מבטל חסינות אישית של ראש מדינה מכהן. בפסק הדין Arrest Warrant מ-2002 של בית הדין הבינלאומי לצדק נקבע במפורש כי סמכות שיפוט וחסינות הן שאלות נפרדות, וכי קיומה של האחת אינו שולל את השנייה.
שאלה נוספת שנבחנת בהקשר זה היא שאלת ההכרה והלגיטימיות. ארה״ב אינה מכירה במדורו כנשיא לגיטימי, אך המשפט הבינלאומי אינו קובע כי עמדתה של מדינה אחת מספיקה כדי לשלול מעמד וחסינות. הגישה המקובלת היא הכרה בשלטון אפקטיבי, כלומר שליטה בפועל במוסדות המדינה. מדינות רבות בעולם ממשיכות להכיר במדורו כנשיא בפועל של ונצואלה, בהן מעצמות כמו רוסיה וסין, ולכן לצורך המשפט הבינלאומי הוא עדיין נחשב ראש מדינה מכהן.
ההשוואה למקרים קודמים מדגישה עוד יותר את החריגות. סדאם חוסיין, למשל, נעצר ב-2003 על ידי כוחות אמריקניים רק לאחר הפלישה לעיראק וקריסת משטרו, כשלא החזיק עוד בשלטון אפקטיבי. גם שליט פנמה מנואל נורייגה נעצר ב-1989 במסגרת פלישה צבאית רחבת היקף, לאחר שארה"ב שללה בפועל את מעמדו כראש מדינה. בשני המקרים, החסינות האישית כבר לא הייתה בתוקף בעת המעצר. זהו ההבדל המשפטי המרכזי מול פרשת מדורו, שבה החסינות עדיין חלה לפי הכללים המקובלים.
5 צפייה בגלריה
רודן פנמה לשעבר מנואל נורייגה, אחרי שנעצר על ידי הכוחות האמריקניים ב-1989. גם החסינות שלו כבר לא הייתה בתוקף
לצד שאלת החסינות, מתעוררים גם עקרונות יסוד נוספים של אמנת האו״ם, ובראשם האיסור על שימוש בכוח הקבוע בסעיף 2(4), המחייב מדינות להימנע מאיום או שימוש בכוח נגד שלמותה הטריטוריאלית או עצמאותה המדינית של מדינה אחרת. כמו כן, במשפט הבינלאומי קיים גם עיקרון אי-ההתערבות בענייני הפנים של מדינות ריבוניות. אף שמעצר אינו בהכרח שקול לפלישה צבאית, יש פרשנויות הרואות בו שימוש בכוח או לכל הפחות התערבות כפויה, במיוחד כשהוא מתבצע ללא הסכמה וללא מסגרת בינלאומית.
מהבחינה המשפטית הכוללת, הקונצנזוס המקצועי נוטה לראות במעצר חד-צדדי של נשיא מכהן חריגה ברורה מהפרקטיקה המקובלת של הדין הבינלאומי. גם אם קיימת מחלוקת פוליטית עמוקה סביב מדורו ומדיניותו, הכללים המשפטיים נועדו לפעול דווקא במצבים כאלה, ולהציב גבולות ברורים לפעולתן של מדינות. השאלה שנותרת פתוחה אינה רק מה אומר החוק במקרה הספציפי, אלא האם המערכת הבינלאומית תמשיך לאכוף את הכללים הללו, או שתאפשר יצירת פרקטיקות חדשות שבהן כוח מדינתי גובר על מסגרות משפטיות מוסכמות.
למשפט הבינלאומי אין שוטר - וטראמפ הופך להיות השריף
אחד ההיבטים המרכזיים שבאים לידי ביטוי בפרשת מעצרו של נשיא ונצואלה מדורו אינו נוגע לשאלה מה קובע החוק, אלא לשאלה כיצד הוא נאכף בפועל. בניגוד למשפט פלילי פנימי, שבו קיימים מנגנוני אכיפה ברורים, הדין הבינלאומי פועל במערכת חסרה של סמכות מרכזית. אין גוף על-מדינתי שמחזיק בכוח משטרתי עצמאי, ולכן אכיפה של כללים משפטיים נשענת כמעט לחלוטין על שיתוף פעולה בין מדינות ועל ריסון עצמי.
במצב זה, כל פעולה חד-צדדית של מדינה חזקה אינה נתפסת רק כיישום של הדין, אלא כיצירת מציאות אכיפתית חדשה. כשמדינה פועלת לבדה נגד ראש מדינה מכהן, היא אינה רק מפרשת את החוק, אלא ממלאת בפועל את תפקיד האוכף. הדבר משנה את האיזון שעליו נשען המשפט הבינלאומי, משום שהוא מעביר את מרכז הכובד ממוסדות בינלאומיים להסדרים מבוססי כוח.
זו אחת הסיבות לכך שגם מדינות שמבקרות את מדורו או מתנגדות למשטרו נזהרות מלתמוך בפעולה כזו באופן פומבי. החשש אינו רק משפטי, אלא מוסדי: אם כל מדינה תוכל לאכוף את פרשנותה לדין הבינלאומי בכוחות עצמה, הכללים עצמם יאבדו את כוחם המרסן.
וטראמפ? המהלך החריג וחסר התקדים שביצע משתלב היטב עם מדיניות החוץ שהוא מקדם, שמקדשת את צמצום התלות במוסדות בינלאומיים. טראמפ הביע לאורך השנים הסתייגות ממוסדות שיפוט בינלאומיים ומהאו״ם, וטען כי הם מגבילים את חופש הפעולה האמריקני. בהקשר זה, פעולות אמריקניות אינן בהכרח נשענות על קונצנזוס בינלאומי, אלא על פרשנות אמריקנית של סמכות ולגיטימיות. לכן, לא מפתיע שהשריף החדש של העולם החליט ללכת על הראש של מדורו.
