כשליש מאזרחי ישראל אינם מוגנים כראוי מפני טילים - כך עולה מדוח מבקר המדינה שמפרסם היום (שלישי). הנתונים מצביעים על כך שנכון לתחילת 2025, לכ-3.2 מיליון תושבים בישראל (33.6%) אין מיגון תקני, ובכללם 42,575 תושבים המתגוררים ביישובים הנמצאים במרחק 20-7 ק"מ מגדר המערכת של רצועת עזה. עוד נמצא בביקורת כי בכ-11.7% מהמקלטים הציבוריים בישראל לא ניתן לשהות.
מאז מתקפת הפתע של חמאס ב-7 באוקטובר 2023 ועד נובמבר 2024 שוגרו לעבר שטחי מדינת עשרות אלפי טילים, רקטות וכלי טיס בלתי מאוישים (כטב"מים) קטלניים, והם גרמו לאובדן חיי אדם ולפגיעה במבנים ובתשתיות. המיגון הפיזי נועד למזער את הפגיעות בבני אדם ואת מספר הנפגעים, וכפועל יוצא - להציל חיים.
עיקרי הדוח על מיגון ומקלוט ברשויות המקומיות:
(צילום: משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור )
אבל הפערים במיגון לא טופלו. המבקר מתניהו אנגלמן מצא כי במקום להתמודד עם הכשלים שעלו כבר ב-2018, בחר פיקוד העורף להקפיא את ביצועו של השלב השני בתוכנית המיגון הרשותית (תמי"ר, גיבוש המענה על ידי הרשויות המקומיות), ולא להמשיך להטמיעו באופן רחב ויזום, מבלי לדאוג לתוכנית חלופית. עוד נמצא כי פיקוד העורף לא פיקח על יישום הנחיותיו בהתאם לתיקי האב ולא וידא שהרשויות המקומיות תכננו פתרונות מיגון שיתאימו לצורכי האוכלוסייה בשעת חירום.
משרד מבקר המדינה העיר לפיקוד העורף כי אין זה ראוי שבמשך כשבע שנים הוא נמנע מאישור התמי"ר והותיר את ההיערכות למיגון התושבים להחלטה וולונטרית של הרשויות המקומיות, ללא הנחיות ברורות בתחום שעליו הוא מופקד.
בנוסף נמצא כי על פי נתוני פיקוד העורף, רק 37 מתוך 11,775 (0.3%) המקלטים הציבוריים בישראל נמצאים בשטחן של רשויות מקומיות של החברה הערבית, ומתוכם שמונה כלל אינם כשירים.
גם במוסדות החינוך נמצאו ליקויים. לפי נתוני משרד החינוך, נכון למרץ 2024, שיעור התלמידים ללא מיגון תקני ב-94% מבתי הספר בישראל היה 25%. משמעות הדבר היא שיותר מ-466 אלף תלמידים שהו בבית הספר באופן יומיומי בלא מיגון תקני.
במועד הביקורת, באוגוסט 2024, לא היו למשרד החינוך נתונים על המיגון התקני ב-10,975 מתוך 21,419 כיתות גני הילדים (כ-51%), וכי ל-2,548 מתוך 5,530 מעונות היום (46%) לא היה מיגון תקני בשנת התשפ"ד.
המבקר בדק גם את יישום תוכנית רב-שנתית לטיפול במוכנות העורף בחירום. לצורך מימוש תוכנית "מגן הצפון", תוקצב פיקוד העורף בשנים 2024-2019 ב-1.406 מיליארד שקל, מתוכם 869 מיליון בשנת 2024, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל (עד פרוץ המלחמה התקצוב עמד על 21% בלבד). זאת אף שלשם מימוש התוכנית על פי החלטת הקבינט המדיני-ביטחוני ב/302 היה צורך להקצות בתקופה זו שלושה מיליארד שקל (500 מיליון בכל שנה).
מבקר המדינה מצא כי למרות חשיבות הנושא, מימוש התקציבים שהוקצו עד סוף 2024 הסתכם בכ-733.69 מיליון שקל בלבד, שהם כ-52% מסך התקציב שהוקצה בפועל. אנגלמן כתב כי סכום זה משקף תשלומים שבוצעו בפועל עד יולי 2025, ואינו כולל התחייבויות תקציביות נוספות שטרם מומשו בתשלום.
מדובר בליקוי חוזר, כיוון שכבר בדוח מ-2020 העיר מבקר המדינה כי החלטת הקבינט ב/302 התקבלה ללא הקצאה של מקורות תקציביים בהתאם לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, ועל כן מימושה היה מוטל בספק.
מאי גולן מחליטה
לגבי החברה הערבית נמצא כי כעשרה ימים לאחר פרוץ חרבות ברזל הקים המשרד לשוויון חברתי, באמצעות הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים, חדר מצב במטרה לסייע ולתת מענה לצרכים החברתיים והקהילתיים המיידיים שהתעוררו. אבל במאי 2024 החליטה השרה לשוויון חברתי, מאי גולן, שלא להאריך את ההתקשרות להפעלת חדר המצב.
הביקורת העלתה כי במצב החירום שנוצר עם פרוץ המלחמה, לא נמצא גורם שיבצע את משימות חדר המצב לחברה הערבית וייתן לה מענה ראוי באופן מיידי. ואולם, מפני שמטרת הקמת חדר המצב הייתה לשמש "מרכז מידע, דיווח, הנחייה וסיוע לחברה הערבית בהתאמה מלאה לתנאים המשתנים ולהוראות פיקוד העורף ויתר הרשויות המוסמכות בעת חירום" - עם התמשכות המלחמה והיווצרות של שגרת מלחמה ושל מענים נוספים בנושא, לא היה הכרח בהמשך פעילותו של חדר המצב.
עם זאת, כתב המבקר, ראוי היה כי קודם קבלת ההחלטה על סגירת חדר המצב תפנה הנהלת המשרד לשוויון חברתי לגופים השונים שלדעתה נותנים את המענה הנדרש לחברה הערבית בשעת חירום ותבקש לדעת מה עמדתם בנושא.
ומה קורה עם התוכנית לסיוע לתושבי אשקלון לבניית ממ"דים? המבקר מצא כי רק ביוני 2023, כשנה ושלושה חודשים לאחר פרסום החלטת הממשלה 1278, פרסם משרד השיכון נוהל המאפשר את קבלת המענקים וההלוואות לפי ההחלטה. כתוצאה מכך, עד אמצע 2023 לא ניתן היה לנצל את התקציב של 56 מיליון שקל לשנת 2022, ואת התקציב של 50 מיליון שקלים ל-2023, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.
המבקר העיר כי עקב התמשכות ההליכים, המטרה שלשמה ניתן הסיוע הוחטאה, ובפועל מיולי 2023 ועד ספטמבר 2024 מימש זכאי אחד בלבד את זכותו לסיוע וקיבל מענק בסך 158 אלף שקלים, מתוך 50 מיליון שקל שנקבעו בהחלטת הממשלה לאותה שנה.
"כאשר הממשלה, פיקוד העורף והרשויות המקומיות אינם מתכוננים כראוי בעת שגרה - בפרוץ המשבר אזרחי ישראל נפגעים", אמר המבקר אנגלמן. "הדוחות המתפרסמים היום מדגישים את החשיבות הקריטית של ביקורת המדינה. הם מלמדים על הליקויים בפעולות הרשויות השונות אשר לא התארגנו לתת את השירותים הראויים לאזרחים ועל הצורך לתיקון ליקויים באופן מיידי".
מי יגן על בתי החולים?
במכתב של המבקר אנגלמן לראש הממשלה מנובמבר 2023 הוא הצביע על הכשלים והפערים המרכזיים בטיפול בעורף האזרחי, כפי שעלו מסיוריו ביישובים הקרובים לגבול, ברשויות המקומיות ובבתי החולים, מייד לאחר הטבח. הוא ציין שמהסיורים בבתי חולים מסוימים עלו פערי מיגון הנדרשים לטיפול באופן מיידי, בדגש על חדרי טיפול מצילי חיים.
בנוגע לצמצום מערך הטיפול האלקטיבי בבתי החולים לטובת אשפוז פצועי מלחמה ובמסגרת היערכותם למצב החירום, המליץ המבקר לגבש מתכונת טיפול בקהילה כחלף לטיפולים שבתי החולים אינם מעניקים.
עיקרי הדוח על מיגון בתי חולים:
(צילום: משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור )
ואכן, ההשפעות של פערי המיגון באו לידי ביטוי בנפילת טיל איראני בבית החולים סורוקה בבאר שבע ב-19 ביוני, במהלך מבצע "עם כלביא". לא היו קורבנות בנפש בשל העברת המטופלים מבעוד מועד, אך נפגעה קשות הרציפות התפקודית של בית החולים ונפגמה היכולת שלו להמשיך לתפקד באופן רציף ויעיל לאספקת שירותי רפואה חיוניים וטיפול בחולים.
המבקר כתב כי המיגון, כמרכיב במסגרת ההיערכות למלחמה וככזה שמקנה עמידות מסוימת בפני רעידת אדמה, הוא תנאי בסיסי להבטחת רציפות התפקוד של מערכת הבריאות בעתות חירום.
בביקורת נמצא כי בבתי החולים הקרובים לגבול קיימים פערי מיגון באתרים לפעילויות חיוניות ובמיטות האשפוז הכלליות. כך, 67% ממכשירי הדימות (10 מתוך 15), 48% ממיטות האשפוז (851 מתוך 1,762), 25% ממיטות הטיפול הנמרץ (41 מתוך 162), 22% מחדרי הניתוח (8 מתוך 36), 18% מעמדות הדיאליזה (14 מתוך 79), ו-17% מעריסות הפגייה (12 מתוך 70) לא מוגנים.
עוד עולה כי חלק ממתחמי בתי החולים מוגדרים "הכי מוגן שיש", כמו 17% מחדרי הצנתורים והאנגיוגרפיה (1 מתוך 6), 14% מחדרי הניתוח (5 מתוך 36) ו-7% ממיטות הטיפול הנמרץ (12 מתוך 162) וממכשירי הדימות (1 מתוך 15); ו-41% ממיטות האשפוז הכלליות מועברות לאתר חלופי מוגן בעת חירום (722 מתוך 1,762).
(הכי מוגן שיש - מבנה שאינו מוגן תקנית אולם מותר להשתמש בו בעת חירום אם אין בנמצא מבנה מוגן תקנית או מבנה מוגן, וזאת בכפוף למגבלות המפורטות בתיק החירום של בית החולים).
יש להדגיש כי האתרים המוגדרים "הכי מוגן שיש", שבהם פועלים בתי החולים כאשר ניתנת הנחיה לעבור למרחבים מוגנים אם אין בנמצא מבנה מוגן תקנית או מבנה מוגן, אינם מוגנים תקנית למעשה, אולם מותר להשתמש בהם בכפוף למגבלות המפורטות בתיקי החירום של בתי החולים. אתרים אלה נמצאים באזורים פנימיים, בתוך מבנים או באזורים עם קירות חיצוניים ללא פתחים, ומתחת לשתי תקרות או יותר, שלפחות אחת מהן מבטון.
המשמעות של פערי המיגון בשני בתי החולים הקרובים לגבול היא, בין היתר, שבעת הסלמה ביטחונית, ובכפוף למדיניות ההתגוננות של פיקוד העורף ולרמות הכוננות של משרד הבריאות, הם נאלצים לצמצם פעילות כללית הכרוכה באשפוז, וכן פעילות אלקטיבית (מוזמנת).
למשל, באחד מבתי החולים נסגרה באוקטובר 2023 מחלקה מסוימת, כיוון שהיא נמצאת במתחם שאינו מוגן, ורק ביולי 2024, לאחר שבית החולים איתר מתחם מוגן, הוא החל להפעיל שם חלק מהמיטות במחלקה. שמות בתי החולים לא הוזכרו בדוח מטעמי ביטחון.
בדיקת מערך המיגון בבתי החולים בישראל מעלה פערים משמעותיים במתחמים חיוניים ובמיטות אשפוז, המעוררים חשש ליכולתה של מערכת הבריאות להמשיך להעניק טיפול רפואי רציף בעת מלחמה כוללת וממושכת. משרד הבריאות מסווג את בתי החולים לשלוש רמות: מרכזי טראומה על-אזוריים ("מרכזי על"), מרכזי טראומה אזוריים ובתי חולים מקומיים, בהתאם ליכולותיהם ולשילוב האזורי ביניהם. עם זאת, גם במרכזי העל, שאמורים לשמש עוגן רפואי לאומי, נמצאו פערי מיגון נרחבים.
במרכזי-העל הקרובים לגבול קיימים פערי מיגון במתחמים שבהם מתבצעות פעילויות חיוניות ובמיטות אשפוז. כך, יותר ממחצית מחדרי הצנתורים והאנגיוגרפיה אינם מוגנים, לצד כשליש ממכשירי הדימות, יותר מרבע ממיטות הטיפול הנמרץ וכמעט חמישית ממיטות האשפוז הכלליות.
גם חדרי ניתוח נמצאו בחלקם ללא מיגון. במקביל, חלק מהמתחמים מוגדרים כ"הכי מוגן שיש", ובהם מכשירי דימות, מיטות אשפוז ועמדות במחלקות לרפואה דחופה. רוב עמדות הדיאליזה במרכזים אלה מועברות בעת חירום לאתרים חלופיים מוגנים.
גם במרכזי העל שאינם סמוכים לגבול נמצאו פערים חמורים. שיעורים גבוהים ממכשירי הדימות, מיטות האשפוז הכלליות ומיטות הטיפול הנמרץ אינם מוגנים. בנוסף, חלק ניכר מחדרי הניתוח, חדרי הצנתורים ועמדות הדיאליזה פועלים ללא מיגון תקני. גם כאן, מתחמים רבים מסווגים כ"הכי מוגן שיש", דבר המעורר חשש כי יכולתם של מרכזי העל לטפל במספר רב של פצועים ולהמשיך להעניק שירותים רפואיים לכלל האוכלוסייה בעת מלחמה ממושכת תהיה מוגבלת.
לפי הממצאים, במהלך המלחמה נאלצו בתי חולים, בהתאם להנחיות, לצמצם פעילות ולהעבירה למתחמים מוגנים בלבד. כתוצאה מכך הופסקה לפרקי זמן ממושכים פעילות באתרים חיוניים שאינם מוגנים, וחלק מהפעילות הרפואית בוצעה באתרים שאינם מותאמים לצרכים.
באתרים שהוגדרו "הכי מוגן שיש" נותרו הצוותים והמטופלים חשופים לפגיעה, שכן אין מדובר במיגון תקני. במקרים של אזעקה הונחו צוותים לצאת מחדרי ניתוח, דיאליזה והדמיה ולעבור למרחבים מוגנים, אך בפועל מטופלים וצוותים רבים לא יכלו לעזוב את האתר בשל הימצאותם בעיצומו של טיפול.
פערי מיגון משמעותיים נמצאו גם בכלל 27 בתי החולים הכלליים. המתחמים שאינם מוגנים הם 56% ממיטות האשפוז הכלליות (10,493 מתוך 18,637), 61% ממכשירי הדימות (78 מתוך 129), 41% מחדרי הניתוח (168 מתוך 406), 50% מחדרי הצנתורים והאנגיוגרפיה (42 מתוך 83), 43% ממיטות הטיפול נמרץ (491 מתוך 1,147), 33% מעמדות הדיאליזה (284 מתוך 867), 28% מעמדות המלר"ד (440 מתוך 1,578), ו-18% מעריסות הפגייה (124 מתוך 702).
עוד עולה כי שיעור לא מבוטל מהמתחמים בבתי החולים מוגדרים "הכי מוגן שיש", משמע מיגון שאינו תקני, כמו 10% מעמדות המלר"ד (164 מתוך 1,578), 10% מחדרי הצנתורים והאנגיוגרפיה (8 מתוך 83), 10% ממכשירי הדימות (13 מתוך 129) ו-6% ממיטות הטיפול הנמרץ (72 מתוך 1,147).
המבקר העיר כי עולה חשש שיכולתם של בתי חולים רבים להמשיך לתת שירותים רפואיים לכלל האוכלוסייה בעת מלחמה ממושכת תהיה מוגבלת. לדבריו, חרבות ברזל לימדה כי כלל המדינה נתונה לאיום טילים ורקטות, ולא רק בתי החולים הקרובים לגבול, ולכן עולה חשיבות המיגון בכולם.
בהקשר זה נבחנה גם האפשרות לשלב בתי חולים פרטיים במערך הלאומי: קיימות בהם מיטות אשפוז מוגנות, חדרי ניתוח ומכשירי דימות מוגנים, אך עד סיום הביקורת משרד הבריאות לא הסדיר מודל לשילובם בעיתות חירום.
דרושה: תוכנית ארוכת טווח
גם בבתי החולים ההמשכיים - גריאטריים, פסיכיאטריים ושיקומיים - נמצא מיגון חלקי במיוחד. במחוז דרום פחות משליש מהמיטות מוגנות, ובמחוז דן שיעור המיטות המוגנות עומד על 7% בלבד.
יכולת הפחתת התפוסות בבתי חולים גריאטריים מוגבלת, ובפועל הם נותרים בתפוסה כמעט מלאה גם כאשר המאושפזים שוהים במקומות שאינם מוגנים. בחלק ניכר מהמקרים לא ניתן לפנות את המאושפזים והצוותים לאזורים מוגנים בעת אזעקה בשל מגבלות נגישות.
דוגמה לכך היא בית חולים פסיכיאטרי, ששמו לא פורסם, שבו הועברו מחלקות לבתי חולים אחרים עם פרוץ המלחמה, והיתר רוכזו במבנה מוגן אחד שאינו מספק מענה לכל המאושפזים והצוותים ואף מיועד להריסה. בחלק מהמחלקות הונחו המאושפזים לרדת מהמיטות ולשכב על הרצפה בעת אזעקה, בהתאם להנחיות.
עוד נמצא בפרק זה כי הטיפול הממשלתי בפערי המיגון אינו מבוסס על תוכנית לאומית ארוכת טווח. אף שמשרד הבריאות העריך את עלות סגירת הפערים בכ-4.8 מיליארד שקל, תוקצבו רק הפרויקטים לטווח הקצר והבינוני, בעוד כ-4.3 מיליארד שקל לטווח הארוך לא תוקצבו. בנוסף, בבתי חולים רבים לא נקבעו זמני תקן מפורטים למעבר משגרה לחירום, ולא מתקיים מסד נתונים מתכלל של נהלים, תרגולים וליקויים.
פערי המיגון השפיעו גם על תפקוד המערכת: תפוסות אשפוז הופחתו, שירותים אמבולטוריים צומצמו ובתי חולים סמוכי גבול הפנו מטופלים לבתי חולים מרוחקים, תוך פגיעה ברצף הטיפולי. הדוח מצביע על כך שפערי המיגון פוגעים ברציפות הטיפול, חושפים מטופלים וצוותים לסיכון ממשי, ועלולים להוביל לפגיעה באיכות הטיפול הרפואי - במיוחד בקרב אוכלוסיות רגישות.
המבקר אנגלמן כתב בסיום הפרק: "בשל הצורך לשמור על הרציפות התפקודית של בתי החולים במצבי חירום, על משרד הבריאות בתיאום עם משרד האוצר ובתי החולים לגבש תוכנית ארוכת טווח, שתקבע סדרי עדיפויות לביצוע הפרויקטים להשלמת פערי המיגון בבתי החולים, שלפי הערכת משרד הבריאות עומדים על היקף תקציבי של יותר מארבעה מיליארד שקל. היקף תקציבי כזה מחייב גיבוש תוכנית לאומית רב-שנתית נוכח לקחי המלחמה הרב-זירתית, ובפרט נוכח לקחי מבצע עם כלביא. מוצע כי תוכנית זו תהיה חלק מהחלטת ממשלה ייעודית שתכלול תקצוב ייעודי והגדרת סדרי עדיפויות, תוך איזון מול יתר צורכי התקציב הלאומי.
"על משרד הבריאות בסיוע פיקוד העורף לבחון אם בוצעה בנייה ללא מיגון בכלל בתי החולים. כמו כן, מומלץ שמשרד הבריאות יגבש דרכי פעולה לפיקוח שלו כמאסדר בנוגע לביצוע פרויקטים בבתי החולים הממשלתיים, וזאת כדי לוודא שהבנייה בבתי חולים אלה מתבצעת בהתאם לחוקים ולתקנות כנדרש".
ממשרד הבריאות נמסר בתגובה לדוח המבקר: "מיגון מערכת הבריאות והיערכות כוללת נמצאים זה שנים רבות על סדר יומו של המשרד, ומטופלים באופן עקבי ומתמשך. העלאת הנושא לסדר היום מסייעת להמשך קידום מיגון המערכת. נוכח מגבלות המשאבים הקשות וצורכי המערכת הרבים, לא ניתן להסב את כלל התקציבים או כלל תקציבי הפיתוח לטובת מיגון בלבד. אילו היו ברשותנו המשאבים הנדרשים, היינו מגיעים למיגון בשיעור גבוה הרבה יותר של כלל בתי החולים בישראל.
"למרות התקציבים הנמוכים שהתקבלו לאורך השנים, משרד הבריאות דאג לשלב את הנושא בתוכניות הבינוי של בתי החולים על מנת להגדיל את ההיערכות למצב חירום, ובמהלך השנים בוצעו פרויקטי מיגון יעודיים רבים ותוספות מיגון לבנייה חדשה. בנוסף לזאת, מאז תחילת הלחימה נעשתה פעילות מואצת לחיזוק המענה המיגוני בבתי החולים.
"נוספו 585 מיטות ממוגנות קבועות. נוספו 1,649 מיטות באזורים ממוגנים דו-שימושיים (כגון חניונים ומתחמים תת-קרקעיים), אשר הוסבו לשעת חירום. בוצעו שיפורי מיגון לאלפי מיטות קיימות. הועברו חדרי ניתוח, מיונים, פגיות, חדרי לידה, מעבדות, בנקי דם ודיאליזות לאזורים ממוגנים או מוגנו בהתאם. שופרו התווספו ומוגנו תשתיות קריטיות לשמירה על רציפות תפקודית במוסדות הבריאות. פרויקטים אלה הביאו לתוספת כוללת של 2,234 מיטות ממוגנות בעלות של מעל 550 מיליון שקל. במהלך מבצע 'עם כלביא', נוספו 1,408 מיטות בעלות של מעל 120 מיליון שקל, וכן התאמת המענה המיגוני לאחר שינוי ההנחיות של פיקוד העורף עבור מרחב מוגן באיום בליסטי. סך הכל נוספו 3,642 מיטות בעלות של מעל ל-670 מיליון שקל.
"במסגרת דיוני התקציב סיכמו משרדי הבריאות והאוצר כי בשנת 2026 יינתנו התקציבים הנדרשים לטובת מכרזי התכנון של סורוקה. בנוסף סוכם על תקצוב של כ-200 מיליון שקל לטובת פרויקטי מיגון בבתי חולים בישראל כן לטובת הכשרת חניוני חירום ומיגון תשתיות קריטיות".
