פערים מעוררים דאגה בתקציב החינוך של הרשויות המקומיות: ממצאי מחקרים חדשים באוניברסיטת בר אילן מצביעים על כך שרשויות מבוססות מבחינה חברתית-כלכלית מקצות משאבים מוגדלים עבור כל תלמיד, לעומת רשויות מוחלשות. כך למשל, תל אביב מקצה 9,681 שקלים תוספתיים לתלמיד, לעומת ירושלים שמקצה 3,235 שקלים בלבד.
כך גם רשויות הקרובות למרכז הארץ לעומת היישובים המרוחקים יותר. מהנתונים העדכניים לשנת 2023, עולה כי עיריית הרצליה מקצה עבור כל אחד מתלמידיה 8,279 שקלים, אל מול 3,523 בנהריה.
שני המחקרים, שנערכו במעבדה של פרופ' איריס בן דוד הדר, וזכו במענקי מחקר מטעם הקרן הלאומית למדע ובמענק המדען הראשי של משרד החינוך, חושפים את המחיר הכבד של מגמת העברת הסמכויות לרשויות המקומיות במערכת החינוך הישראלית.
הראשון, בשיתוף החוקרת רות מעודד, עוסק בהעמקת הפערים כתוצאה מאותה מגמה. המחקר בחן את "ההקצאה התוספתית" - תקציב שכל רשות מוסיפה לתקצוב מערכת החינוך המקומית, נוסף על תקציב משרד החינוך. כאמור, רשויות חזקות מקצות סכומי כסף גדולים מתקציבן, ואילו החלשות מוסיפות מעט, או בכלל לא.
הפערים החברתיים-כלכליים בין שכבות חזקות לחלשות מטרידים מזה שנים את קובעי המדיניות בכלל, ואנשי חינוך והורים בפרט. אך חרף פעולות התערבות שונות והקצאות כספיות ממשלתיות, השינויים מזעריים.
משרד החינוך מנהיג אמנם מדיניות של תקצוב דיפרנציאלי לבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, לתעדוף רשויות חלשות במדד טיפוח נמוך. אולם, התקציב התוספתי של הרשויות המקומיות החזקות מאפשר שירותי חינוך נוספים ומגוונים לתלמידיהם - ומעמיק את חוסר השוויוניות. שכן, תלמידים המתגוררים ברשויות חזקות ייהנו משיפור ותוספת שירותי חינוך, ואילו אלו שברשויות חלשות, יקבלו פחות.
"הפערים לא רק גדולים - הם מתרחבים"
"זה שהמימון מבוזר והמדינה מאפשרת לרשויות לממן את התקציבים התוספתיים, מייצר אי-שוויון בין ההקצאות שלהן זכאים תלמידים", מסבירה פרופ' בן דוד הדר, שחוקרת פערי תקצוב ואי-שוויוניות לאורך שנים. "מדד הטיפוח אמור להוות תמיכה של הקצאה גבוהה יותר למוחלשים, אבל אם יש ביזור של המימון ורשויות יכולות להוסיף, זה משפיע על הרחבת הפערים".
1 צפייה בגלריה
20% מהשונות בהישגים בין התלמידים מוסברת על-ידי פערים חברתיים-כלכליים
(צילום: shutterstock)
לדבריה, "הממצא המדאיג ביותר הוא שהפערים הללו לא רק שנמצאים ברמה גבוהה, אלא שהם גם הולכים ומתרחבים לאורך זמן. קצב הגידול בהקצאה התוספתית לתלמיד מהיר יותר ברשויות מבוססות מבחינה חברתית-כלכלית בהשוואה לרשויות מוחלשות - מה שמעיד על מגמה של הרחבת פערים מתמשכת".
בן דוד הדר מוסיפה כי "נמצאה מידה נמוכה של שוויוניות בהקצאה התוספתית, במיוחד בקרב רשויות שבהן בעיקר אוכלוסיית המיעוט, רשויות מוחלשות מבחינה חברתית-כלכלית ורשויות הממוקמות בפריפריה". היא מסבירה: "ההקצאה התוספתית ברשויות עם משתני רקע דומים - אינה דומה, כך שהיא לא מפצה על נקודות ההתחלה המוחלשות של התלמידים".
הרשויות היעילות
המחקר השני, בשיתוף יפעת בצר נחום, בוחן את חוסר היעילות של אותן תוספות תקציב ומצביע גם הוא על תמונה מדאיגה: הביזור הפיסקלי - העברת סמכויות, אחריות ומשאבים לרשויות המקומיות - מוביל גם לחוסר יעילות במתן שירותי החינוך.
המחקר בחן את רמת היעילות החינוכית ב-83 רשויות מקומיות בשנים 2020-2019, בין היתר תוך שימוש במדדים כמו שיעור זכאות לבגרות, כמו גם את מדד היעילות של ההשקעה התוספתית לחינוך של הרשות. בנוסף, נמדדו שיעורי הזכאות לבגרות בהצטיינות - ממוצע גבוה מ-90, אנגלית ברמת 5 יח"ל, מתמטיקה ברמת 4 יח"ל לפחות והצטיינות במעורבות חברתית-קהילתית.
בדיקת שיעור הזכאים לבגרות לפי הרשות המקומית ושיעור הזכאים לבגרות מצטיינת באותה שנה, מראה שלרוב - בראש הרשימה מככבות רשויות חזקות ממרכז הארץ עם תקציב תוספתי גבוה יותר. ברשימה זו יש מספר מצומצם של רשויות חלשות עם שיעורי זכאות גבוהים.
הממצאים הצביעו על פערים גדולים בין הרשויות על בסיס חברתי-כלכלי: ברשויות בעלות מדד חברתי-כלכלי גבוה התוצאות החינוכיות גבוהות, וכך גם היעילות של ההשקעה התוספתית גבוהה יותר. לעומת זאת, הרשויות האחרות אינן מצליחות להפיק תועלת דומה מהמשאבים המצומצמים העומדים לרשותן.
רשויות בעלות מדד חברתי-כלכלי בינוני - בייחוד כאלה בעלות אוכלוסייה חרדית או ערבית - מציגות יעילות נמוכה משמעותית בהשקעת משאבים לחינוך. בנוסף, יש רשויות בעלות מדד נמוך שמשקיעות השקעה תוספתית נמוכה מאוד, וכך גם התוצאות החינוכיות שלהן.
עורכות המחקר מציינות כי ישראל כבר נמצאת במצב של פערים משמעותיים בהישגי תלמידים. מבחנים בינלאומיים כמו PISA ומבחנים מקומיים מראים פערים משמעותיים בהישגים בין קבוצות אוכלוסייה שונות ובין רשויות, כש-20% מהשונות בהישגים בין התלמידים מוסברת על-ידי פערים חברתיים-כלכליים.
המסקנה? כך נגיע ל"שוויון הזדמנויות אמיתי"
"ממצאי שני המחקרים הללו מצביעים על כך שמדיניות של ביזור פיסקלי והחלשת משרד החינוך לא רק שאינה פותרת את בעיית הפערים הקיימת - אלא מעמיקה אותה ומובילה גם לחוסר יעילות במערכת החינוך", מסבירה בן דוד הדר.
בשנים האחרונות אנו עדים לקריאות גוברות להחלשת משרד החינוך ולהעברת סמכויות והקצאות לרשויות המקומיות. "כשאנחנו מאפשרים לכוחות השוק לעצב את מערכת החינוך, דרך ביזור פיסקלי והפרטה, אנו למעשה מאפשרים לרשויות עשירות 'לקנות' חינוך איכותי יותר לילדיהן, בעוד שרשויות עניות נותרות מאחור", היא טוענת. "הפתרון אינו בהחלשת המערכת הציבורית".
לדבריה, אכן, למערכת החינוך הישראלית כפי שהיא כיום בעיות רבות: ביורוקרטיה כבדה, חוסר גמישות וקשיים בהתאמת המערכת לצרכים משתנים. אולם, ממצאי המחקרים מלמדים שהפתרון של החלשת משרד החינוך והעברת הכוח והמשאבים לרשויות המקומיות לא רק שאינו מוביל למקום הרצוי, אלא מוביל בדיוק לכיוון ההפוך: להרחבת פערים ולחוסר יעילות.
הנתונים מראים שככל שהביזור הפיסקלי מתחזק, הפערים בין תלמידים מתרחבים והיעילות של המערכת נפגעת. מסקנת החוקרות היא שיש צורך בהיפוך המגמה - "חינוך איכותי ללא הפרטה", אומרת החוקרת. "המסקנה המרכזית היא שיש צורך להוביל לחינוך איכותי לכלל התלמידים, אך לא במחיר של הפרטתו ושל כניסת כוחות השוק".
היא מסבירה כי "החינוך הוא ערך ציבורי שבאחריות המדינה לדאוג לו, והוא צריך להיות נגיש בצורה שוויונית לכל ילד, ללא תלות במקום המגורים או ביכולת הכלכלית של ההורים. השאיפה לשיפור המערכת צריכה להתבטא בחיזוק ובשיפור המערכת הציבורית, לא בהחלשתה.
פרופ' איריס בן דוד הדר צילום: אוניברסיטת בר אילן"רק מדיניות שמבוססת על שוויון הזדמנויות אמיתי וצדק חברתי יכולה להבטיח עתיד משגשג לכלל אזרחי ישראל. יש לצמצם את המהלך של ביזור החלשת כוחו של החינוך הציבורי, על המדינה להתערב ולהגביל את התקציב התוספתי של הרשויות החזקות", היא מוסיפה.
בין ההמלצות המרכזיות של החוקרות: הסדרה של ההקצאה התוספתית לחינוך על-ידי הרשויות המקומיות, בחינה מחדש של נוסחת המימון הממשלתית לחינוך, ופיתוח מדד דיפרנציאלי שיתקן את העיוותים ויגדיל את השוויוניות במימון והתאמה בין נוסחת המימון הממשלתית לזו המקומית. לדברי בן דוד הדר, "צעדים אלו עשויים להיתקל בהתנגדות מצד רשויות חזקות ויועלו שיקולי אוטונומיה מקומית. אך ללא תיקון מהותי, הפערים ימשיכו להתרחב".
