כשנה לאחר פרסום דוח הביניים בנוגע לשיקום יישובי הנגב המערבי, קהילותיהם ותושביהם שנפגעו בטבח 7 באוקטובר, מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (שלישי) את הדוח המלא ובו ביקורת על התנהלות הממשלה והמשרדים העוסקים בנושא. "יש לתקן את הליקויים על מנת שמי שחוו את הטבח ישוקמו בהקדם", כתב. "לא ניתן לקבל את העובדה שטרם גובש פתרון ממשלתי חלופי סדור לתושבים שאינם מסוגלים לשוב לבתיהם".
- לקריאת הדוח המלא של מבקר המדינה - לחצו כאן
"יש לתקן את הליקויים על מנת שמי שחוו את הטבח ישוקמו"
(צילום: דוברות מבקר המדינה)
בדוח צוין כי בכמה החלטות ממשלה מאז הטבח, שעסקו ביישובים שהמרחק בינם ובין גבול עזה הוא עד שבעה קילומטרים (רשויות "חבל התקומה"), הכירה הממשלה בפגיעה החמורה במכלול תחומי החיים של תושביהם ובמחויבותה לשיקום, לחידוש ולפיתוח של האזור ואוכלוסייתו. הממשלה הקימה את מנהלת תקומה כדי להוביל את המאמץ ולגבש את המענים הדרושים לשם השבת מסלול החיים התקין והרגיל.
אבל בהתיחסות לפעילות המשרדים העוסקים בהליכי השיקום נכתב בדוח כי "תוכניות החומש של מנהלת תקומה ומשרדי הממשלה גובשו בראשית הדרך ללא שיח מספק עם המועצות הרלוונטיות". כמו כן, התקציב שגיבש משרד החינוך עבור תלמידי חבל התקומה "יצר עיוותים ואינו מחולק בצורה שוויונית. התקציב לתמרוץ עובדי הוראה מומש בפחות מעשרה אחוזים".
על פי המבקר, משרד הפנים לא הוציא לפועל את תוכנית החומש לחיזוק השלטון המקומי, "ומשכך התעכב מימוש התקציבים שנועדו לחיזוק הרשויות המקומיות". על המשרד להגנת הסביבה נכתב כי הוא "לא השכיל לייצר מתווה שיבטיח שיקום מלא ומקיף לשטחים הפתוחים בחבל התקומה".
אנגלמן הדגיש כי "על ראש המממשלה, השר במשרד האוצר ומנהלת תקומה לפעול ללא דיחוי לתיקון הממצאים העולים בדוח זה, ובכלל זה לפעול לאיתור והסרת החסמים לקידום השיקום של החבל, של תושביו ושל קהילותיו".
מירי גד מסיקה, תושבת קיבוץ בארי, מציגה את עיקרי דוח המבקר
(צילום: דוברות מבקר המדינה)
מבקר המדינה ערך את הביקורת בין החודשים ינואר 2024 לאוגוסט 2025, ובדק את פעולות הרשויות המקומיות וגופי האסדרה השלטוניים לשיקום היישובים והרשויות המקומיות בנגב המערבי. הביקורת התמקדה בעבודתה של מנהלת תקומה בהיבטים שונים של התוכנית האסטרטגית הרב-שנתית, ובהם חינוך, קהילה, סביבה ושלטון מקומי.
בנוסף לכך, ביקורת בוצעה גם במשרדי ממשלה שהיו שותפים בגיבוש התוכנית וביישומה: משרד ראש הממשלה, משרד האוצר, משרד החינוך, משרד הרווחה והביטחון החברתי, משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה, משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, מערך הדיגיטל הלאומי והחטיבה להתיישבות.
העיכוב בפרסום התוכנית - והמענה הלקוי לתושבים
מהביקורת עולה כי אחד הדברים שפגע בפעולות השיקום ובקידום מיזמי הפיתוח האזוריים היה שתוכנית החומש המעודכנת פורסמה רק באוקטובר 2025, כשנה וחצי לאחר המועד המקורי. אנגלמן ציין כי באפריל 2025, לאחר חקיקת חוק שיקום נרחב וקיצוץ של 1.5 מיליארד שקל בתקציבי הפיתוח, הייתה אמורה מנהלת תקומה לסיים את גיבושה של תוכנית החומש המתוקנת. אך בפועל הדבר כאמור התעכב, וגם בפרסום התוכנית המעודכנת לא פורטו השינויים שנעשו בשל הקיצוץ התקציבי. "כך לדוגמה סך תקציב הרווחה ירד ב-100 מיליון שקל בלי שצוין באילו כלי פעולה הופחתו התקציבים ובכמה", נכתב בדוח.
באשר לתמיכה בתושבים שאינם מעוניינים לחזור להתגורר בחבל התקומה, המבקר ציין כי "על אף הבטחות שנתנה המדינה לקהילות לאורך חודשים ארוכים - טרם ניתן מענה מקיף לתושבים שעברו את טראומת מתקפת הטרור ב-7 באוקטובר ואינם מעוניינים לשוב לביתם". לדבריו, "הצורך במענה זה הפך דחוף במיוחד לאור ההכרזה כי ניתן לשוב להתגורר באזור החל מיולי 2025".
על כן, המליץ המבקר למשרד ראש הממשלה "לפעול ללא דיחוי נוסף לקידום המענים לתושבים שאינם מסוגלים לשוב לביתם. ברי כי יש לבחון את המענים באופן מושכל בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים נוכח המורכבות וההשפעות הנלוות כמו גם הרצון לעודד את חזרתם של התושבים לחבל התקומה".
אנגלמן בדק גם את המצב במגורי הביניים של תושבי הקיבוצים בארי, חולית וכפר עזה, ומצא כי גם לאחר תקופה ארוכה שבה הם מתגוררים במגורים זמניים בקיבוצים חצרים, רביבים ורוחמה (בהתאמה), "בחלק ניכר מהמבנים היו תקלות (74% מהמבנים בחצרים, 44% מהמבנים ברביבים ו-40% מהמבנים ברוחמה). התקלות היו בתחומי האיטום, האינסטלציה והתשתיות וכללו נזילות, דלתות שלא נסגרות, עובש ורטיבות, ניתוק של שיש במטבח, סדקים בקירות וכד'. זמן ההמתנה הממוצע לתיקון התקלות בכל אחד מהאתרים היה כשבוע, אך רבות מהתקלות לא טופלו גם כעבור שבועיים ויותר".
התקציבים לחיזוק הרשויות המקומיות - לא מומשו
בהחלטת הממשלה שאישרה את תוכנית החומש באפריל 2024, מנהלת תקומה הייתה אמורה להעמיד לרשויות המקומיות - באמצעות משרד הפנים - יכולות שיאפשרו להן להתמודד עם אתגרי השיקום. לצורך כך הקצתה מנהלת תקומה למשרד הפנים 190 מיליון שקל.
אלא שבביקורת עלה כי משרד הפנים לא פעל להוציא לפועל את התוכנית שהוא עצמו גיבש - ולכן החליטה הממשלה, כחצי שנה לאחר מועד האישור, לתקן את החלטתה ולקבוע כי מעורבותו של המשרד בחיזוק השלטון המקומי בחבל התקומה תצטמצם, וכי הובלת התהליכים והקצאת התקציב יועברו לאחריותה של מנהלת תקומה בשיתוף משרד הפנים.
בביקורת עלה כי במשך יותר משנה, מאז העברת הקצאת התקציב והובלת הנושא למנהלת תקומה - לא מומשו התקציבים שנועדו לחיזוק הרשויות המקומיות. בספטמבר 2025 פרסמה המינהלת קול קורא למימוש התקציב בגובה של 138 מיליון שקל, שיוקצה לפי קריטריונים של מספר תושבים, פריפריאליות, מרחק מהגדר, מצב חברתי-כלכלי ומידת הפגיעה במתווה אחוד, בשונה מזה שגובש על ידי משרד הפנים בתוכנית החומש. "על מנהלת תקומה ומשרד הפנים, המופקד על תחום השלטון המקומי במדינת ישראל, לפעול ביתר שאת לחיזוק הרשויות המקומיות בחבל התקומה, כדי להבטיח את יכולתן להוביל את השיקום, הפיתוח והצמיחה של חבל התקומה", המליץ אנגלמן.
עוד עלה בדוח מבקר המדינה כי למנהלת תקומה אין מנגנון מוסדר לבקרה על מימוש תקציביה, אלא קובץ מרוכז הקרוי קובץ "פרויקטים", המאפשר לקבל מידע על מימושים בפועל של הרשאות להתחייב, אך קשה לבצע באמצעותו בקרה על מימוש התקציבים בשל היעדרם של נתונים מסוימים כמו המועד האחרון למימוש ההרשאה להתחייב והגורם המטפל. "עקרון השקיפות הוא אחד האמצעים לבקרה ציבורית, ונדרש לא רק למעקב אחר היישום של הליכי השיקום - אלא גם לביסוס האמון בין מנהלת תקומה ליישובים שנפגעו במתקפת הטרור", הדגיש המבקר.
הוא ציין כי בפרסום תוכנית החומש המתוקנת לציבור נעדרו נתונים כספיים ביחס לתקציב שהוקצה לכל כלי פעולה, בשונה מהפרסום המפורט של תוכנית החומש המקורית: "בהיעדר נתונים אלה, קיים קושי ממשי להעריך אם התקציבים אכן מומשו במלואם, אם הופנו לייעודיהם המקוריים ומהו קצב ההתקדמות של יישום התוכנית בשטח. מצב זה עלול לפגוע באמון הציבור וביכולת הפיקוח והבקרה על הליך השיקום".
בדוח הביקורת נכתב כי בתוכנית החומש הוגדר "סל יישובי" בהיקף כולל של 776 מיליון שקל לשנים 2028-2024, שאמור לשמש בין היתר לביצוע התאמות ולשדרוג תשתיות מים וביוב, תשתיות תחבורה ותשתיות חשמל, לשיפוץ ולשדרוג של שטחים ציבוריים ומבני ציבור ולחידוש פריסת המיגון ביישובי חבל התקומה. לצד זאת, נכתב, מנהלת תקומה הודיעה ליישובים כי הם יידרשו להסביר כיצד הסל תומך בתהליך הצמיחה הדמוגרפית.
"בביקורת עלה כי היישובים מגלים קושי רב עם כוונתה של מנהלת תקומה להתנות את הסל היישובי בצמיחה דמוגרפית", נכתב. "ההתניה מאתגרת במיוחד את היישובים שנפגעו באופן הקשה ביותר ואת היישובים הפריפריאליים יותר שמתקשים יותר למשוך אליהם תושבים".
באשר לשיקום השטחים הפתוחים עלה בבביקורת כי על אף הנזקים החמורים שנגרמו לכ-7,900 דונם של שטחים שאינם חקלאיים בחבל התקומה, ששיקומם מוערך בכ-70 מיליון שקל - "לא השכיל המשרד להגנת הסביבה לייצר מתווה שיבטיח שיקום מלא ומקיף". בדוח נכתב כי רק באוגוסט 2025 פרסם המשרד להגנת הסביבה קול קורא שתקציבו 43 מיליון שקל שאיפשר לרשויות המקומיות בחבל התקומה, בין היתר, שיקום של שטחים פתוחים שנפגעו בתחום שיפוטן.
עם זאת, המבקר ציין כי בהיעדרו של גורם המתכלל את פעולות השיקום, מתקצבות ומבצעות הרשויות המקומיות פעולות אלה ללא גורם המרכז את המידע על השטחים הפתוחים שישוקמו ועל אלו שעדיין יידרש לשקמם. בנוסף, כלל לא ברור אם הרשויות המקומיות יוכלו למפות, לתעדף ולתקצב את שיקום כלל השטחים הפתוחים בתחום שיפוטן, בפרט מאחר שחלקם אינם בבעלותן אלא בבעלות גורמים אחרים כמו למשל רשות הטבע והגנים ורשויות ניקוז.
על כן המליץ המבקר למשרד להגנת הסביבה למנות גורם מתכלל שיבנה מסד נתונים מרחבי מעודכן לשיקום כ-7,900 דונם שנפגעו בעקבות המתקפה ב-7 באוקטובר. "לבניית מסד נתונים מרחבי לתחום שיקום השטחים הפתוחים משנה חשיבות גם בכל הנוגע לשיקום הצפון, שם בעקבות מלחמת 'חרבות ברזל' נגרמו נזקים פיזיים ואקולוגיים כבדים לשטחים הפתוחים, כמו נזקי שריפות בשטח של כ-100,000 דונם בשטחי שמורות טבע וגנים לאומיים ופגיעות באתרי מורשת ואתרים ארכיאולוגיים", ציין המבקר.
סל החינוך לא מבטיח חלוקה הוגנת של משאבים
המבקר ציין כי 1.7 מיליארד שקל הוקצו לתוכנית החומש בתחום החינוך, אך הסביר כי גיבושה בראשית שנת 2024 נעשה ללא מעורבות או היוועצות עם המועצה האזורית אשכול, שתושביה נפגעו באופן חמור ביותר במתקפת הטרור, ומשכך לא הובאו בחשבון תפיסותיה ורצונותיה. באשר למודל התקצוב הנוכחי של סל התקומה למוסדות החינוך, כתב כי הוא "אינו מבטיח חלוקה הוגנת של המשאבים שנועדו לאפשר למוסדות החינוך ולרשויות חבל התקומה לספק מענים לימודיים, חינוכיים, רגשיים וחברתיים לתלמידים שנפגעו מהמצב הביטחוני".
עוד עלה בביקורת כי קיימת שונות גבוהה בין מוסדות החינוך מבחינת היקפו של סל תקומה לתלמיד. כך למשל, באחד מבתי הספר במועצה האזורית חוף אשקלון סל תקומה לתלמיד, שסכומו אמור להיות 6,750 שקל - מסתכם ב-442 שקל בלבד - ואילו בבית ספר אחר במועצה האזורית אשכול הוא מסתכם ב-5,866 שקל. "הפער נובע מכך שסל תקומה ניתן בגין תלמידים מחבל התקומה הרשומים בבית הספר, אך בפועל הוא נחלק בין כלל תלמידי בית הספר", הסביר המבקר.
על כן המליץ אנגלמן למנהלת תקומה ולמשרד החינוך "לבדוק ביסודיות את שיעורם של תלמידי חבל התקומה במוסדות החינוך שאליהם מועברים תקציבי סל תקומה. בהתאם לממצאי הבדיקה לוודא שיש בתוכנית מענים מספקים לכלל תלמידי החבל, לרבות שינוי בפריסת התקציב ואופן החלוקה בין מוסדות החינוך, כדי להבטיח מיקוד אפקטיבי של המשאבים באוכלוסיית היעד של התוכנית ושימוש מיטבי בסל תקומה".
בנוסף נמצא כי הסדרת מנגנון העברת הכספים דרך המועצות האזוריות בעבור ילדים מגיל לידה עד 6 לקיבוץ ניר עוז, וכן לקיבוצים אחרים בחבל, המספקים בעצמם את שירותי החינוך - התעכבה בשל מחלוקות לגבי השימוש שייעשה בתקציב, תוכניות החינוך שתפעיל המועצה, המועדים לקבלת הכספים ועוד. "מומלץ כי מנהלת תקומה, משרד החינוך והמועצות האזוריות אשכול ושער הנגב יישבו את המחלוקות ביניהם לגבי תוכניות החינוך שיופעלו עבור ילדים מגיל לידה עד שש ביישובים, וכי הם יפעלו להעברת הכספים באופן מהיר ולהסדרת הזרמתם באופן סדור שיבטיח להנהלות היישובים ודאות תקציבית ותזרימית והמשך פעילות סדירה של מסגרות החינוך", כתב.
באשר לתמרוץ עובדי ההוראה ציין המבקר כי נכון לאוגוסט 2025, משרד החינוך ומנהלת תקומה לא גיבשו תוכנית עבור העובדים לשנת הלימודים תשפ"ו (ספטמבר 2025-אוגוסט 2026). הוא הוסיף כי ההחלטה לתקצב תמרוץ של צוותי הוראה בחבל התקומה ב-200 מיליון שקל התקבלה ללא מעורבות אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, ושל הרשויות המקומיות הגדולות בחבל התקומה בשלב עבודת המטה לגיבושה. "מומלץ למדוד את מידת האפקטיביות של מנגנון התמרוץ שגובש, להתאים אותו לצרכים שהשתנו בשטח, לבחון את המחסור במורים בכל אחד מבתי הספר ולבצע - בהתאם לכך וליעדים עדכניים - הסטת משאבים או שינויים במבנה התמריץ לשנים הבאות", הוסיף אנגלמן.
"בשל כך לא הובאו בחשבון שיקולים מקצועיים הנוגעים למדיניות השכר הכוללת, לחלופות תקציביות אפשריות ולמועילות שלו בגיוס עובדי הוראה ברשויות החבל, וכל זאת אף שלא נמצא מחסור של ממש בעובדי הוראה בחבל", ציין.
כמו כן, הביקורת העלתה כי התקציב ליישום תוכנית השימור והגיוס של צוותי הוראה בשנת הלימודים תשפ"ה היה כ-16.8 מיליון שקל בלבד "וספק אם השיג את מטרתו". לדברי המבקר, "היישום החלקי מדגיש את החיוניות בהקצאת תקציב לאחר עבודת מטה מקיפה שתתבסס על ניסיון העבר ותתבצע בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הממונה על השכר והרשויות המקומיות".
ממנהלת תקומה נמסר בתגובה כי מסקנות הדוח וממצאיו יילמדו, וכי המבקר ציין לחיוב כי במהלך הביקורת ניכר היה ש"צוותי המנהלת פועלים ללא לאות ומתוך תחושת שליחות ציבורית כדי למלא את ייעודם ולסייע לתושבים שפונו מבתיהם". לדברי המנהלת, "בשנתיים האחרונות מבצעת מנהלת תקומה משימה לאומית. מיום הקמתה פועלת המנהלת בתיאום עם משרדי הממשלה ובשיתוף הרשויות המקומיות, המועצות והיישובים, במטרה להבטיח שיקום מהיר, מקצועי ויעיל של יישובי החבל, ולהביא לצמיחתם".
במנהלת הוסיפו כי יותר מ-90% מתושבי החבל שבו לבתיהם, כשאליהם הצטרפו יותר מ-3,000 תושבים חדשים וכ-1,000 צעירים במכינות, גרעיני נח"ל ושנת שירות. "למעשה, מתגוררים כיום בחבל התקומה יותר תושבים משהיו ערב 7 באוקטובר", ציינו.
באשר לדברים שעלו בדוח, אמרו כי "בשלבי ההקמה הראשונים של מנהלת תקומה, שנעשו בתנאי חירום וללא 'ספר הפעלה', נדרש תהליך מתמשך של התאמת מנגנוני העבודה והשיתוף עם משרדי הממשלה והרשויות המקומיות, ובהן המועצה האזורית אשכול. מאז חיזקה המנהלת את העבודה המשותפת עם מועצה אזורית אשכול ועם יתר המועצות והרשויות בחבל ומשרדי הממשלה, כחלק מהפקת הלקחים ומהמשך יישום המשימה. נדגיש כי הקשרים עם המועצות מתחזקים ומתהדקים ככל שעובר הזמן.
"עדכון התוכנית האסטרטגית שפורסמה באוקטובר 2025, כהמשך לתוכנית שפורסמה באפריל 2024, מגדירה את החזון והיעדים שהמנהלת הציבה עבור החבל על כלל יישוביו תוך שהיא נבנתה בשיתוף פעולה עם רשויות החבל והנהלות היישובים, ובתיאום עם משרדי הממשלה השונים", הוסיפו. "העדכון של התוכנית נדרש בשל השינויים בשטח, הקיצוץ התקציבי של 1.3 מיליארד שקלים שנכפה על המנהלת, עדכון הצרכים שעלה מהשטח והאפשרויות החדשות שנוצרו בעקבות יישום 'חוק תקומה'".
במנהלת הסבירו כי באפריל 2025 קוצץ מהתקציב 1.3 מיליארד שקלים עבור ישובים המוגדרים כ"עוטף של העוטף" אשר נפגעו במהלך המלחמה ועוד 200 מיליון שקלים על אימוץ המלצות הוועדה הציבורית למתן סיוע לנפגעי 7 באוקטובר. "נכון לדצמבר 2025, מתוך 17.5 מיליארד שקלים שהוקצו לעוטף, סך החיובים המצטבר עמד על כ-11.5 מיליארד שקלים, כשמונה מיליארד חויבו ב-2024, ויותר מ-3.5 מיליארד ב-2025".
עוד ציינו כי "ב-2025 פרסמה המנהלת, בכוחות עצמה ובאמצעות משרדי הממשלה, 'קולות קוראים' ומכרזים בגובה של כ-3.9 מיליארד שקלים. המנהלת פועלת על פי מסקנות דוח הביניים של מבקר המדינה, לפיו 'יש לתעדף משימות אם יוחלט על קיצוץ תקציבי הפיתוח של חבל התקומה כדי למצות את משאבי הפיתוח באופן מיטבי'". באשר לתחום החינוך, הוסיפו כי "המנהלת בשיתוף משרד החינוך רואה ב'סלי תקומה' כלי מרכזי בשיקום החינוכי, הרגשי והקהילתי של ילדי חבל התקומה.
"הסלים נבנו מתוך תפיסה מקצועית רחבה, המשלבת מענים פרטניים, קבוצתיים ומוסדיים, מתוך הבנה כי חיזוק חוסן אישי וקהילתי מחייב לעיתים גם עבודה רוחבית בתוך מסגרות החינוך", אמרו. "הדוח מצביע בצדק על מורכבות גבוהה במנגנוני התקצוב והיישום של הסלים, ובכלל זה על אתגרים במיקוד המשאבים באוכלוסיית היעד ועל הצורך בחיזוק מנגנוני הבקרה והדיווח, במיוחד נוכח פיזור התלמידים בין רשויות ומוסדות ברחבי הארץ. מנהלת תקומה פועלת, בשיתוף משרד החינוך והרשויות המקומיות, לחדד ולשפר את מנגנוני היישום והבקרה של הסלים, ועושה כל שביכולתה לעבוד בשקיפות בנוגע לזרימת הכספים ולבחון התאמות שיבטיחו מיקוד אפקטיבי של המשאבים".
לסיכום הדגישו כי "מנהלת תקומה תמשיך לפעול בשקיפות מלאה, במקצועיות ובשיתוף נרחב עם הרשויות והתושבים כדי להשלים את המשימה הלאומית שקיבלה: שיקום וצמיחה של חבל התקומה".
