ראש הממשלה בנימין נתניהו ומשרדו נכנעו לאילוצים פוליטיים ולא פעלו לצמצום ולייעול של הממשלה, חרף המלצות של צוותים שמונו לשם כך. על רקע זה נגבה "מחיר תפקודי", ונפגעו האפקטיביות של הממשלה והשירות שמעניקים משרדיה לאזרחים. כך קובע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בדוח שפורסם היום (שלישי) על מבנה הממשלה.
"משרד ראש הממשלה לא בחן ביטול משרדים, כנדרש בהחלטת הממשלה מנובמבר 2024", ציין. "ניתן להסיק כי שיקולים ואילוצים פוליטיים גברו על הצורך לבחון את המלצות הצוותים שמונו לצורך כך ולייעל את מבנה הממשלה. הממשלה בישראל מאופיינת במספר גדול של משרדים, בהשוואה לעולם ובשינויים תכופים - פתיחת משרדי ממשלה, סגירתם והעברת סמכויות בין משרדים שונים".
עיקרי דוח המבקר על מבנה הממשלה:
עיקרי דו"ח מבקר המדינה על מבנה הממשלה
(צילום: משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור)
על פי הדוח, בתוך 4.5 שנים (2024-2020), נעשו לא פחות מ-76 שינויים כאלה: "מאפיינים אלו גובים 'מחיר תפקודי' של ריבוי משרדי הממשלה ופגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה לציבור. לצידו של המחיר התפקודי בולט גם המחיר הכלכלי".
על פי אנגלמן, אחד הליקויים הבולטים והכואבים בהתנהלות הממשלה נוגע לטיפול בשיקום יישובי הצפון והדרום בעקבות מלחמת חרבות ברזל, ולשיקום אחרי אסונות: "במהלך פחות משנתיים קיבלה הממשלה כמה החלטות להעביר את האחריות לכך בין משרדים ובין ממונים, וכל זאת גם בעיצומה של תקופת חירום ובמהלך מלחמה. הנזק מהיעדר קו ממשלתי יציב בא לידי ביטוי בליקויים יסודיים שעלו בדוח שפרסמנו ביוני 2025, לרבות היעדר תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון. ליקויים אלה עומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון".
המבקר הדגיש שנתניהו הוא המוסמך למנות חברי ממשלה ולהעלות לסדר יום הצעות לשינויים במבנה הממשלה, ועליו "להבטיח פעילות ממשלתית רצופה ותקינה, תוך שימת לב לצורך להבטיח שירות מיטבי לציבור ופעילות ממשלתית יעילה, גם בשעה שנפתחים ונסגרים משרדי ממשלה, ומועברים שטחי פעולה ביניהם".
בדוח מצוינים שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי והשלכותיהם: תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות, ריבוי משרדי ממשלה, ומספר רב של משרדי ממשלה ייחודים בהשוואה לעולם. בישראל, נכתב, מכוננת ממשלה חדשה מדי שנתיים בממוצע, במקום מדי ארבע שנים – מה שגורם להגברת תכיפות השינויים במפת המשרדים ובתחומי פעילותם. באשר לריבוי משרדי ממשלה, ציין המבקר כי "מספרם הגיע לשיא בממשלה ה-35, בראשות נתניהו, פחת במידת מה בממשלה ה-36 בראשות בנט ולפיד, ועלה בממשלה המכהנת בראשות נתניהו".
הוא קשר בין מספרם הרב של משרדי ממשלה ייחודיים לבין פיצול תחומי פעולה בין משרדים שונים. מאפיינים אלה, הדגיש, גובים "מחיר תפקודי", פגיעה באפקטיביות וגם מחיר כלכלי, שעל פי נתוני אגף התכנון מגיע לכדי מאות מיליוני שקלים בשנה, "לכל הפחות".
המלצות היו, אבל יישום לא
הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה. בדוח נכתב כי "המלצות של צוותים מקצועיים, שתכליתן צמצום מספר משרדי הממשלה או ביטול כפילויות ביניהם, לא הובילו להחלטת ממשלה בעניין זה: צוות שהוקם בשנת 2011 לא עסק במבנה הממשלה, כנדרש ממנו; המלצות צוות שהוקם בשנת 2015 לא אומצו, ופעילות הצוות הובילה להקמת צוות נוסף בשנת 2016, והמלצותיו לא יושמו".
גם המלצות אגף התכנון מדצמבר 2023, לאחר פרוץ המלחמה, לא הובילו להחלטה בדבר צמצום של ממש במספר המשרדים: "ממצאי הביקורת מלמדים על דפוס חוזר של פעולות הממשלה: קבלת החלטות לקיים בחינות בנוגע למבנה הממשלה ומספר משרדיה, ביצוע הבחינות והעלאת ממצאים בדבר חוסר יעילות במבנה הממשלה וצורך לצמצם את מספר משרדי הממשלה, וחרף ממצאים אלה - הימנעות מביצוע הפעולות הנדרשות לצמצום המשרדים וביטול כפילויות ביניהם".
אנגלמן מציין כי ממשלת בנט-לפיד לא קיבלה החלטות בנושא, וגם הממשלה הנוכחית – אף שהחליטה לבחון הצעה לביטול חמישה משרדי ממשלה ולצמצום מטות תפעוליים - לא יישמה אותה. "לנוכח דפוס פעולה זה במשך שנים ובמהלך תקופות כהונה של כמה ממשלות, ניתן להסיק כי שיקולים ואילוצים פוליטיים גוברים בסופו של יום על הצורך לבחון את המלצות הצוותים שמונו לצורך כך ולייעל את מבנה הממשלה", נכתב.
"נכון לאוגוסט 2025, תשעה חודשים לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה, משרד ראש הממשלה לא סיים את הבחינה של נושא ביטול חמשת המשרדים, ולפיכך לא גיבש הצעת החלטה לממשלה; חצי שנה לאחר המועד שקבעה הממשלה להגשת המלצות של הצוות בנוגע לאיחוד מטות ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים, משרד ראש הממשלה לא סיים את גיבוש ההמלצות".
המבקר הוסיף שנמצאו 12 תחומים שבהם יש כפילות בין משרדי ממשלה שונים, אולם כמעט שלא נעשה דבר בנדון: "עד מאי 2025 הממשלה החליטה על ביטול כפילות רק באחד מ-12 התחומים האמורים; בשלושה מ-12 התחומים החליטה הממשלה על הקמת צוותים לבחינת הטיפול בכפילויות, ובנוגע לאחד מהם - בוטלה החלטת הממשלה על הקמת הצוות לבחינת הטיפול בכפילות; בשבעה מ-12 התחומים הממשלה לא קיבלה החלטה; ובתחום אחד הוחלט על צמצום פעילות באמצעות הפחתת תקציב".
החלטות התקבלו – בלי נתונים
בדוח המבקר עלה כי ב-4.5 שנות כהונה של שלוש הממשלות האחרונות התקבלו החלטות בנוגע למספר גבוה באופן חריג של שינויים במבנה הממשלה – 76 שינויים, שכללו פתיחת משרדי ממשלה וסגירתם וכן העברת תחומי פעולה בין משרדים.
"בתקופה זו התקבלו החלטות ממשלה על העברת 50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה", ציין אנגלמן. הוא הדגיש כי מניתוח שערך משרד מבקר המדינה עולה כי "חברי הממשלה קיבלו החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדים בלי שעמדו לנגד עיניהם נתונים על המשאבים שיועברו".
בדו"ח צוין כי ככלל, בידי אגף החשב הכללי ואגף התכנון לא היו אסמכתאות לפעילות צוותי ניהול המעברים בתחומי אחריותם: "ממילא, אי-אפשר לדעת על סמך המידע המצוי בידם כיצד הועברו שטחי הפעולה בין משרדי ממשלה – ואילו לקחים אפשר להפיק מהתהליך לפעמים הבאות".
עוד מצא אנגלמן כי גם לנציבות שירות המדינה אין מידע על המעברים בהיבט ניהול ההון האנושי, והיא "אינה מנהלת מעקב שיטתי אחר התכנון והביצוע של המעברים בהיבט ניהול ההון האנושי, היא אינה עוסקת בבקרה על הביצוע – ולא הפיקה לקחים ממעברים שהושלמו".
הוא הציג מקרה בוחן שבו הועברה הרשות לתכנון החקלאות בין משרדי ממשלה, וציין כי התהליך היה "לקוי ומשובש באופן יסודי – ופגע הלכה למעשה בשירות לציבור". הוא הוסיף כי הרשות הועברה ללא עובדיה ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל. "רק שנה וחצי לאחר החלטת הממשלה החל המשרד לאייש משרות", נכתב. "להעברת הרשות ללא עובדים השפעות כבדות משקל על היכולת להבטיח פעילות רציפה של הרשות ומילוי משימותיה".
על פי המבקר, בשנה הראשונה לפעילותה במשרד הנגב והגליל פעלה הרשות ללא תקציב, ובשנה השנייה הוקצו לה משאבים בהיקף של רבע מאלו שהוקצו לה בשנה האחרונה במשרד החקלאות.
הדוח כולל מקרים נוספים שנבחנו, בהם העברת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב בין משרדי ממשלה: "מאז הוקמה ב-2007, הוחלט שש פעמים על העברתה – ובסך הכול היא פעלה במסגרת שבעה משרדים. המעברים התכופים פגעו הלכה למעשה בניהול מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ובטיפול הנדרש בהן".
שיקום הדרום והצפון – בלי ממונה רציף
הדוח מציין כי במאי 2024 החליטה הממשלה להקים במשרד ראש הממשלה מטה ליישום תוכנית לשיקום הצפון ולשיקום ארוך טווח אחרי אסונות. אלא שכעבור כחצי שנה החליטה הממשלה להעביר את שני שטחי הפעולה, וגם את שיקום ופיתוח חבל תקומה – לאחריות שר במשרד האוצר. "חמישה חודשים בלבד לאחר שמונה ראש למטה היישום, על רקע העברת שטחי הפעולה כאמור, הוא הודיע על סיום תפקידו לנוכח צמצום ניכר בסמכויות ובאחריות", כתב המבקר.
הוא הוסיף כי חודשיים לאחר מכן מונתה ממלאת מקום לתפקיד "פרויקטורית הצפון", וזאת לפרק זמן קצר יחסית של שלושה חודשים, אשר הוארך פעמיים (עד נובמבר 2025): "הנזק מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי הפעולה האלה ובאחריות לקידומם, וכן מפיצול האחריות להם בין משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ואף משרד הפנים, כפועל יוצא מהחלטות הממשלה, בא לידי ביטוי בליקויים יסודיים שעלו בדוח מבקר המדינה מיוני 2025, לרבות היעדר תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון.
"ליקויים אלה עומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון, נכון ליוני 2025, כפי שעלה בדוח מבקר המדינה שפורסם באותו מועד. נכון לפברואר 2026 טרם הובא לבחינה ולאישור של הממשלה מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון".
המלצות המבקר
בעיקרי המלצות הביקורת כתב אנגלמן כי על משרד ראש הממשלה לפעול כנדרש בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2024 – לסיים את בחינת ביטול חמישה משרדי ממשלה ולגבש הצעת החלטה לממשלה – וכן לגבש המלצות בנוגע לאיחוד מטות ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים.
המבקר אנגלמן על גודל הממשלה:
(צילום: משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור)
כמו כן, הוסיף המבקר, מומלץ שמשרד ראש הממשלה יגבש מאגר נתונים על החלטות ממשלה שעוסקות בהעברת שטחי פעולה, כתשתית לקבלת החלטות בנושא בעתיד.
המבקר הוסיף כי על אגף התכנון ואגף החשב הכללי לרכז מסמכים המתעדים את פעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב וכספים, וכן להפיק לקחים כדי להשיג שיפור וייעול בביצוע. על מזכירות הממשלה לוודא כי דברי הסבר להצעת החלטה על שינוי במבנה הממשלה יכללו נתונים מלאים על אודות המשרות והתקציב של היחידה המועברת – כנדרש לפי תקנון הממשלה.
בנוסף הציע אנגלמן שמזכירות הממשלה תגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום השינויים במבנה הממשלה, תיזום גיבוש הנחיות ותציג את הלקחים לכל הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה.
הארכת הזמן בבחינות הבגרות
המבקר פרסם גם דוח שעסק במתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר. "ממצאי הביקורת מטרידים ביותר ומעלים סימן שאלה גדול על שיטת הארכות הזמן שניתנות בבגרויות", כתב. "52% מהתלמידים אשר סיימו את לימודיהם בשנת הלימודים תשפ"ה ונבחנו לפחות בבחינת בגרות אחת היו זכאים להארכת זמן (כ-68.5 אלף תלמידים), 133 בתי ספר אישרו הארכות זמן ל-92% מתלמידיהם.
"חמור מכך", הוסיף, "בקרב התלמידים שמצבם החברתי-כלכלי הוא הטוב ביותר, שיעור הזכאות להארכת זמן הוא הגבוה ביותר, ולהפך – בקרב התלמידים שמצבם הכי פחות טוב, שיעור הזכאים הוא הנמוך ביותר". הודגש כי על שר החינוך יואב קיש "לבחון את סוגיית ההקלות בבגרויות ולטייב את הליך ההקלות שיביא לידי ביטוי את הצורך האמיתי להקלות".
המבקר על הארכת הזמן בבחינות הבגרות:
(צילום: משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור)
המבקר ציין בדוח כי בשנים 2025-2016 חלה עלייה של בערך פי עשרה בשיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן מכ-5% (כ-5,000 מתוך כ-103 אלף נבחנים) ב-2016, ל-39% (כ-43 אלף מתוך כ-110 אלף) ב-2018 ועד לכ-48% ב-2025 (כ-63 אלף מתוך כ-131 אלף נבחנים).
מ-2019 ועד 2025, כמחצית מהתלמידים שנבחנו היו זכאים להארכות זמן שאישרו בתי הספר, שיעור גבוה משיעור הזכאים שניתן היה לצפות לו בהתחשב בכך ששיעור לקויי הלמידה באוכלוסייה מוערך ב-5%-15%, והשיעור באוכלוסייה של הפרעות קשב מוערך ב-5%-10%, אף אם יובא בחשבון שהארכת הזמן ניתנת גם על רקע רפואי ונפשי או רגשי.
"לפיכך, תהליך מתן הזכאות להארכות זמן בבחינות הבגרות, אשר נועד לתת מענה לתלמידים עם קשיים מסוימים, תורגם לאורך השנים למגמה רחבת היקף בקרב מערכת החינוך. מגמה זו מעלה תהייה על ההיקף הנרחב של התלמידים הזכאים להארכות זמן ועל מתן הזכאות למול ייעודה המקורי", כתב המבקר.
בביקורת נמצא כי אף אחד מ-11 בתי הספר שנבדקו לא היה נתון להליך פיקוח או בקרה מטעם המחוז של משרד החינוך על הליך קביעת הזכאות להארכת זמן או על שיעור התלמידים שזכאים. נכתב כי "בהיעדר פיקוח פעלו בתי הספר כל אחד לפי תפיסתו, ונמצאו פערים משמעותיים בדרכי הפעולה שנקטו. יוצא כי ייתכן מצב שבו לשני תלמידים בעלי מאפיינים דומים הלומדים בבתי ספר שונים ייקבעו החלטות שונות - לאחד תאושר הזכאות ואילו לאחר לא".
אנגלמן הוסיף כי "ככל שקיימים בין בתי הספר הבדלים גדולים בשיעור הזכאות להארכת זמן – כך גובר החשש שיש התאמה נמוכה בין הצורך בהתאמה לבין הסיכוי לקבלה".
בביקורת עלה ששישה מתוך שמונת המחוזות של משרד החינוך לא פיקחו כנדרש על מתן ההתאמות שבסמכות בתי הספר, הגם שלפי חוזר ההתאמות היה עליהם לעשות כן. כמו כן, למעט שלושה דיונים שקיים מטה משרד החינוך במהלך 2023, "הוא לא ביצע בשנים האחרונות עבודת מטה בנושא הארכת זמן ולא בחן את הגורמים שהובילו לשיעורי הזכאות הגבוהים בממוצע ארצי ולא את האפקטיביות של מתן הארכת הזמן בהשגת מטרתה ובהשפעתה על הקבוצות השונות של התלמידים".
