ביום סתיווי באוקטובר בשנת 1795 צעד הנשיא ג'ורג' וושינגטון בראש צבא בן למעלה מ 12,000 חיילים על מנת לדכא מרידה של בעלי מזקקות וויסקי במערב פנסילבניה. היתה זו הפעם הראשונה והאחרונה בה נשיא אמריקאי לבש מדים והוביל חיילים, והוא עשה זו כשחוואים קטנים שייצרו וויסקי להשלמת הכנסתם הצנועה מחו והתנגדו למס על המשקאות החריפים שייצרו. היתה זו מחאה כנגד מה שהם ראו כהכבדת נטל לא הוגנת על איכרים קשי יום שהיו תלויים במכירת הוויסקי למחייתם.
ההתנגדות הפכה לאי־ציות, וזה התדרדר במהרה לפגיעה בגובי מיסים שכוסו בזפת רותחת ונוצות. בוושינגטון הבירה עלה החשש כי הרפובליקה הצעירה לא תוכל לאכוף את חוקי הקונגרס במחוזות מרוחקים, ובתגובה, הנשיא וושינגטון הפעיל את סמכותו והוביל אישית צבא כדי לדכא את ההתקוממות.
הממשלה החדשה שקמה רק מספר שנים קודם לכן הצליחה במשימתה, ולמראה הצבא הגדול המרידה התפוגגה כמעט ללא שפיכות דמים. אולם לאחר שוושינגטון ביסס את סמכותו הוא השתמש בסמכות החנינה שמעניקה החוקה האמריקאית לנשיא וחנן שני מורדים שהורשעו בבגידה ונגזר עליהם עונש מוות. חנינות אלה שידרו גישה מאוזנת: אכיפה תקיפה של החוק הפדרלי לצד חמלה לאחר שהסדר הושב על כנו. היתה זו הפעם הראשונה שנשיא אמריקאי הפעיל את סמכות החנינה ו-וושינגטון עשה זאת תוך שהוא מפייס ציבור רחב שהרגיש שהממשל הפדרלי מתנכל לו, אך רק לאחר שהבהיר את עיקרון עליונות שלטון החוק. קודם קיום החוק כלשונו, ורק אחר כך חנינה. במעשיו הדגים וושינגטון כיצד כוח החנינה שהופקד בידיו יכול לחזק את היציבות ברפובליקה הצעירה במקום לערער אותה.
לסמכותם של שליטים לחון שורשים היסטוריים עמוקים והיא נטועה בקשר שבין ריבונות להפגנת חסד ורחמים. במשטרים קדומים מלכים וקיסרים השתמשו בחנינה ככלי פוליטי לביסוס סמכותם והציגו הפגנת חמלה כסימן לעוצמה. בראשית העת החדשה הפכה סמכות זו למרכיב מרכזי בשלטון אבסולוטי: מלכים כמו לואי ה-14 הפעילו במאה השבע עשרה את החנינה הן כדי להפגין חסד מלכותי והן כדי לחזק את הרעיון שהחוק והצדק נובעים מהריבון. כמו המלך הצרפתי, מלכים רבים בתקופה ראו עצמם כמעל החוק וככאלו יכלו להתערב בו כרצונו. אולם עם הזמן התפתחה החנינה ממעשה אישי של חסד לכלי שלטוני מוסדר, שמטרתו לאזן בין החוק היבש למציאות המורכבת.
יסודות רציונליים
ב-1788 ניסחו אבות האומה האמריקאית לראשונה חוקה כתובה שביססה ממשל על יסודות רציונליים; הם הכניסו את כוח החנינה של הנשיא כחלק פורמלי ממבנה השלטון. החנינה עוצבה כשסתום ביטחון המאפשר לראש הרשות המבצעת לפעול במהירות כדי לתקן עוולות ולהגיב לראיות חדשות (וכן, גם להפגין את מידת הרחמים). היגיון זה בא לידי ביטוי כבר ב"מרידת הוויסקי" כשוושינגטון, אשר שילב בין אכיפת הסמכות הפדרלית לבין הענקת חנינה לאחר המרד, המחיש כיצד ניתן להשתמש בסמכות זו הן לשם שמירה על החוק והן לשם ריפוי השסעים בתוך הרפובליקה.
אולם מאתיים שנים לאחר מכן, בצילה של פרשת ווטרגייט והתפטרותו של הנשיא ריצ'רד ניקסון באוגוסט 1974, הפעיל הנשיא ג'ראלד פורד את החנינה בצורה מוצלחת הרבה פחות. כאשר עמדה על הפרק האפשרות של העמדתו לדין פלילי של הנשיא המתפטר ניקסון בגין ניצול לרעה של סמכויותיו, העניק לניקסון הנשיא החדש פורד (שהיה סגנו של ניקסון לפני שהתפטר) חנינה מלאה וללא תנאים על כל עבירה ש"ביצע או ייתכן שביצע" במהלך כהונתו. פורד נימק את החלטתו כצעד הכרחי שנועד לחסוך מהמדינה הליך משפטי ממושך ומפלג, וטען כי אחרי שנתיים שבהן העיבה פרשת ווטרגייט על אזרחי אמריקה, צריך היה לאפשר לאומה להתמקד בריפוי השסעים.
אסור להרצוג לפעול כמו פורד, במהלך שנתפס כעיסקה פוליטית מושחתת שפגעה קשות באמון הציבור במוסד הנשיאות וגזרה גזר דין מוות על הקריירה הפוליטית שלו
השלכות החנינה הנשיאותית היו מיידיות ורחבות היקף. בניגוד לציפיות ולתקוות של פורד החנינה עוררה מחלוקת עזה דווקא משום שמנעה מהמשפט של ניקסון להתקיים, והותירה עד היום שאלות בלתי פתורות לגבי מידת האחריות המוסרית והפלילית של ניקסון לפרשת ווטרגייט. תגובת הציבור הייתה שלילית וזועמת, ומיליוני אמריקאים חשדו בקיומה של עיסקה מושחתת בין פורד לניקסון בה ניקסון העביר לפורד את הנשיאות בהתפטרותו תוך הבטחה שהלה יחון אותו. חשד זה פגע קשות באמינותו של פורד; היסטוריונים רבים (כמו גם בני התקופה) האמינו שהענקת החנינה חתמה את הגולל על הקריירה של פורד והפכה את הפסדו לג׳ימי קרטר בבחירות שנתיים לאחר מכן לבלתי נמנעת. בטווח הארוך העמיקה הפרשה את הוויכוח על המתח שבין עליונות החוק לבין פיוס בדמוקרטיה האמריקאית: רבים רואים בה עד היום כהשחתת העיקרון שאיש, גם לא הנשיא האמריקאי, אינו מעל החוק.
הצומת שבין וושינגטון לפורד
ואילו אצלנו עומד בימים אלו הנשיא הרצוג בצומת שבין וושינגטון לפורד: קודם עליונות החוק ואז פיוס, או נסיון פיוס מוקדם שמבקש למנוע את ההכרעה המשפטית? הניגוד בין סמכות החנינה בארצות הברית לבין זו שבישראל משקף שתי תפיסות שונות. בארצות הברית, סמכותו של הנשיא, ראש הרשות המבצעת, ניתנת לו באופן אישי, היא רחבה, והוא יכול להעניק חנינה לפני הרשעה או לאחריה; כוח החנינה שלו כמעט ואינו מוגבל. בישראל, לעומת זאת, סמכות החנינה ניתנה בידי מוסד הנשיאות הסמלי, והיא ביורוקרטית, פרוצדורלית ומרוסנת הרבה יותר מזו האמריקאית. הסמכות נתונה פורמלית בידי נשיא המדינה, אך היא מופעלת באמצעות הליך מוסדר ומקצועי הכולל בחינה משפטית והמלצות של מחלקת החנינות במשרד המשפטים.
פרופ' ערן שלולאור זאת השוואה בין החנינה שניתנה לריצ'רד ניקסון לבין הקריאות לחנינה עבור בנימין נתניהו מדגישה הן הבדלים מבניים והן הבדלים פוליטיים בין המערכות האמריקאית והישראלית. החנינה לניקסון ניתנה לאחר שניקסון התפטר ולפני שהחל משפט פלילי; היא הייתה רחבה (״על עבירות שביצע או יתכן וביצע״) ומקדימה (לפני שמשפטו כלל החל), ונשענה על הסמכויות הנרחבות של נשיא ארצות הברית.
לעומת זאת, הדיונים סביב חנינה לנתניהו, שמשפטו מתנהל כבר זמן רב, מתקיימים במסגרת הישראלית המצומצמת והפרוצדורלית, שבה סמכות נשיא המדינה מופעלת לאחר הרשעה, הודאה מפורשת באשמה, הבעת חרטה, ובאמצעות תהליך מוסדר ומקצועי. לכן, בעוד שבארצות הברית החנינה יכולה לשמש כלי פוליטי גם במחיר ויתור על בירור משפטי מלא, בישראל היא נותרת בראש ובראשונה מנגנון מרוסן שלא בא במקום הדין אלא רק לאחר מיצויו. אסור להרצוג לפעול כמו פורד, במהלך שנתפס כעיסקה פוליטית מושחתת שפגעה קשות באמון הציבור במוסד הנשיאות וגזרה גזר דין מוות על הקריירה הפוליטית שלו. ליצחק הרצוג יש לקרוא: קודם עליונות החוק והשוויון בפניו ורק אחר כך, במידה ואנשי המקצוע ימליצו, חנינה ומידת החסד. בוז'י, תהיה וושינגטון!
פרופ׳ ערן שלו הוא היסטוריון של ארה״ב בחוג להיסטוריה, אוניברסיטת חיפה
