לאחרונה הוזמנתי לישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט בכנסת, שהתכנסה השבוע לדיון בהצעת החוק לניתוק המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) מפרקליטות המדינה, כדי להכפיפה כיחידה נפרדת לשר המשפטים. לאורך שירותי הציבורי זכיתי לא פעם לקחת חלק בדיוני ועדות הכנסת. ההגעה לפרלמנט הייתה עבורי יום חג; התכוננתי היטב לדיון אליו הוזמנתי וחשתי כי ביכולתי לתרום מניסיוני בנושאים שחברי הכנסת ביקשו לבחון. לא כך כיום.
למרות שדבריי, כמו אלה של ראשי מח"ש שקדמו לי בתפקיד, חיוניים להבנת ההשלכות של השינוי המוצע, בחרתי שלא להתייצב; שכן למרבה הצער, פני הדברים במשכן הכנסת השתנו לבלי הכר. כפי שכתבתי במענה להזמנה, חברי כנסת אינם מהססים לנהוג בדורסנות ובשיכרון כוח כדי להשפיל עובדי ציבור מסורים, לרבות "לשעברים". זו התנהלות שבראש ובראשונה מבזה את כנסת ישראל ואת נבחרי הציבור עצמם, הנחשפים בהתנהגותם הבריונית; ובעיקר - מעקרת את האפשרות לנהל דיון ענייני ומקצועי. מעבר לכך, במציאות הפוליטית, אין סיכוי לשכנע את חברי הוועדה המשתייכים לקואליציה ונדרשים לתמוך בכל הצעה שמובילה להמשך תהליך הפירוק, הפיצול והפוליטיזציה של מוסדות האכיפה.
משהערכתי שהדיון הצפוי בוועדה הוא משחק מכור, ויתרתי על ההתייצבות אליו. אך אסור לוותר על הדיון הציבורי. קצרה היריעה מלמנות את כל הכשלים בשינוי המוצע, אך לפחות מקצת הדברים חייב להיאמר טרם יאושר החוק.
בתמצית, מגוף הפועל באופן מקצועי ומשולב עם יתר גופי האכיפה (תחת הנהגה משפטית אחת), הופכת הצעת החוק את מח"ש לגוף מבודד המתנהל במנותק, כשהוא חשוף לשיקוליו הפוליטיים של שר המשפטים. על פי המוצע, בהעדר קודקוד אחד שמנהל בשוטף את מערכת האכיפה, צפוי כאוס ניהולי. במבט שטחי, ההמלצה על ניתוק מח"ש מהפרקליטות יכולה להיראות טוב על הנייר; אבל מדובר בעקירת יחידת אכיפה פלילית, העוסקת בתחומי ליבה, מהגוף המרכזי העוסק בכך. ההשלכות של שינוי ארגוני כה מורכב בלתי ניתנות לצפייה.
הצפי: כאוס
במטה הפרקליטות מתלבנות מדי יום סוגיות הקשורות לניהול תיקי כלל יחידות השטח שמופיעות בבתי המשפט, ומח"ש בתוכן. ההחלטות מתקבלות בשיתוף בין ראשי היחידות המקצועיות השונות, תוך שילוב מומחים בכל תחומי המשפט (הפלילי, המנהלי והאזרחי), ומובטחת עמדה מתואמת של המדינה בחזיתות הנלוות להליך הפלילי, כמו תביעות אזרחיות ועתירות לבג"צ.
שגרת העבודה בפרקליטות מייצרת רשת מקצועית רחבה בין הפרקליטים ביחידות השונות, תוך אינטראקציה יום-יומית של למידה והיוועצות ברחבי הארגון, באחד-על-אחד, בפורומים פנימיים, בקבוצות חשיבה, בשיחות מסדרון, בישיבות ובמזנון. מומחיות רב-תחומית ורשת אנושית-מקצועית כאלו מצויות בגוף אחד ויחיד: פרקליטות המדינה. בידודה של מח"ש וניתוקה יחלישו את היחידה ויפגעו קשות ביכולתה המקצועית.
עיקר טענת מציעי החוק היא שבין המשטרה החוקרת והפרקליטות המגישה כתבי אישום יש קשרי גומלין היוצרים "ניגוד עניינים מוסדי", ומשום כך ראשי התביעה הכללית הממונים על מח"ש יירתעו מלפגוע בעמיתיהם מהמשטרה, בפרט הבכירים. טענה זו מתעלמת מהפעילות האפקטיבית של מח"ש שנות דור. רק בתקופת כהונתי הועמדו לדין, פוטרו או נאלצו לפרוש מהמשטרה בכירים ("פרשת הניצבים"), שכיהנו כסמפכ"ל, מפקדי מחוז, ראש להב 433 ועוד מאות קצינים ושוטרים.
המציאות לא הייתה חפה מתקלות, אפילו חמורות. בעת כהונתי, הבעתי ביקורת חריפה בזמן אמת על חריגה בהליכי הטיפול בשניים מאלפי התיקים של מח"ש (ניצב ריטמן והקצינה צ' ופרשת אום אל-חיראן), וכן על התנהלות חריגה של מפכ"ל המשטרה דאז מול מח"ש ואנשיה בלא שניתן להם הגיבוי לו היו ראויים. בשני תיקים אלה, נגרם למיטב הבנתי עיוות דין. אנשים ומשפחות נפגעו כתוצאה מכך וגם אנשי מח"ש שילמו מחירים כבדים.
בצד זאת, ניסיון החיים מלמד שכשלים, לעיתים חמורים, מתרחשים בכל מערכת שבה פועלים בני אדם. יש לבחון אותם לעומקם, להפיק לקחים ולתקן – אבל תוך שימור האיכויות הבסיסיות של הארגון.
ראוי בהחלט לשקול דרכים לחיזוק מעמד ראש מח"ש בתוך הפרקליטות; למשל, בשיקוף חוות דעתו בעתירות הנדונות בבג"ץ באותם מקרים נדירים בהן התגלעה מחלוקת חריפה בינו ובין הממונים עליו. אפשר שכך ניתן היה למנוע מראש התנהלות חריגה באותם תיקים שהטיפול בהם כשל; אך מעולם לא העליתי בדעתי שהפתרון הרצוי הוא שינוי דרסטי במיקומה הארגוני של מח"ש כיחידה אורגנית בפרקליטות. המחלקה פעלה היטב במתכונת זו שנים רבות ונציגי משטרות זרות פקדו את לשכתי כדי ללמוד ממנו.
בפרט מופרך בעיניי שהפתרון המוצע מכפיף את מח"ש, כיחידה מבודדת, לשר בממשלה; התוצאה הצפויה היא שכשלים חריגים יהפכו שגרה. לפי המוצע, צפוי ראש מח"ש לעמוד בקשר ישיר עם דרג פוליטי או מי מטעמו, בנושאי תקציב, תקנים, קידום עובדים וכדומה, כאשר לשר יש שליטה במינויו ופיטוריו.
כיום ראש מח"ש אינו נגיש לשום גורם פוליטי. כדי ששר ייפגש עם ראש מח"ש, עליו לעבור דרך יועץ משפטי לממשלה ופרקליט מדינה; לדרג הפוליטי אין שום נגיעה להליכי מינויו או פיטוריו. במודל המוצע יהיה ראש מח"ש תלוי במידה רבה בשיתוף הפעולה ובתמיכת השר הממונה עליו וייאלץ להיות קשוב גם לצרכיו.
מח"ש אינה דומה לשום יחידה משפטית עצמאית אחרת במשרד המשפטים. מדובר בגוף אכיפה ארצי משולב של מודיעין-חקירות-תביעה, המונה עשרות חוקרים, אנשי מודיעין, פרקליטים וכוח עזר מינהלי. מרחב התמרון הניהולי במח"ש בנושא קידום עובדים, משאבים וניוד כוח אדם, מוגבל ביותר וראש מח"ש תלוי בדרג הממונה עליו.
דמיינו סיטואציה שגרתית שבה לשר המשפטים (או לעמיתו מהמשרד לביטחון לאומי) יש עניין פוליטי בחקירה של אירוע אלימות שוטרים, ובמקביל ראש מח"ש מגיע לפגישת עבודה עם בקשה לקבל תקציב חריג. החשש להתערבות מובנה
בצד זאת, לראש מח"ש יש נגישות לדרגי השטח במחלקה. בכוחו להגיש כתב אישום נגד שוטר שסרח; לערער – או להימנע מערעור לבית משפט המחוזי על פסק דין מקל בעניינו של קצין; להורות לראש צוות המודיעין להפעיל עיקוב או לקדם איסוף מודיעיני כדי לבסס בקשה להאזנת סתר לקצין בכיר בצמרת פיקוד המשטרה.
אכן, ראש מח"ש הוא תפקיד רגיש. דמיינו לעצמכם סיטואציה שגרתית שבה לשר (או לעמיתו מהמשרד לביטחון לאומי) יש עניין פוליטי בחקירת מח"ש: בין אם סביב אירוע של אלימות שוטרים שפורסם והפך טעון מבחינה ציבורית, או למשל בשל חשד שקצין בכיר הדליף מידע שלא כדין. בד בבד, מגיע ראש מח"ש לשר או למנכ"ל מטעמו לפגישת עבודה עם בקשה להוציא מכרז "תקוע", לקבל תקציב חריג או גיבוי מול ביקורת ציבורית. החשש להתערבות פוליטית הוא מובנה. יהיה קשה מאוד לבלום התערבות של השר או מי מטעמו בשיקול דעתו של ראש מח"ש. מכאן קצרה הדרך לנירמול המעורבות הפוליטית באכיפה הפלילית.
בנוסף, איש לא נתן דעתו להשלכות הצפויות על עבודת מערכת אכיפת החוק בכללותה והכאוס הניהולי הצפוי. מח"ש כיחידה עצמאית לא תהיה כפופה עוד בהחלטותיה השוטפות אף לא לדרג הבכיר ביותר בתביעה הכללית.
כך למשל, אם תיפתח בלהב 433 חקירה נגד מקורב לשלטון וזה יתלונן על חוקריו. ראש מח"ש יתבקש מטעם השר לבדוק לאלתר את "הטענות החמורות". מנגד, הפרקליטות והמשטרה צפויות להתנגד מחשש שפתיחה בחקירת מח"ש תשבש את החקירה המקבילה שמתנהלת תחת חסותם.
עד היום, באינטראקציה בין משטרה-פרקליטות-מח"ש היה גורם-על בדמות פרקליט מדינה, ולעיתים אף היועץ המשפטי לממשלה, שהיה מכוון ומסדיר יעיל שהכרעתו סופית. ההצעה כיום היא לבצע "מיקור חוץ" לסמכות גורמי האכיפה להכריע בחילוקי דעות פנימיים. והרי לא מדובר כאן ב"סכסוך" הטעון הכרעה, אלא בהפקעת סמכותו של הגורם המקצועי והעברתו לשופט בדימוס שייבחר על ידי השר וישמש מעין "בורר".
מטבע הדברים, השר יבחר שופט שיהיה קרוב לליבו, שהוא יוכל לסמוך עליו (ראינו רק לאחרונה את ניסיונו של השר למנות שופט ספציפי כ"תובע מיוחד" בתיק הפצ"רית, שנפסל על ידי בג"ץ). הגם שמדובר בשופט בדימוס, עצם בחירתו על ידי השר מנרמלת התערבות פוליטית.
אף אם המינוי יהיה כשר למהדרין, מדובר בגורם חיצוני שאינו שותף לקביעת סדרי העדיפות הכלליים של מערכת האכיפה. תינתן לו סמכות נקודתית, בלי שום אחריות או פרספקטיבה רוחבית על תוצאות החלטתו. בנוסף, הסכנה היא שבכל חקירה וכל משפט שירצו "לתקוע", תוגש תלונה למח"ש כנגד שוטר, חוקר, או קצין שמעורב בתיק, השר ימנה שופט לבחינת האירוע, והתיק יעוכב.
ומה כאשר מי מזרועות האכיפה תסבור שהחלטת ה"בורר" שגויה? האם יהיה צורך בעתירה לבית משפט? ובמקרה של מחלוקת – את מי תייצג מחלקת הבג"צים בבית המשפט העליון? את מח"ש? את המשטרה? ומה יתרחש בינתיים, עד להכרעה הסופית בגורל "החקירות המתנגשות"? ומה על נפגעי העבירה? על החשודים השוהים במעצר?
הצעת החוק יוצרת סכנה ממשית לא רק לקריסתה של מח"ש כגורם אכיפה מקצועי, אלא לקריסת היכולת לנהל באופן אפקטיבי אכיפה פלילית נגד הפשיעה והעבריינות במדינת ישראל.
הדנ"א לא השתנה
אשר ליחסי מח"ש-משטרה ולכוחה של מח"ש לכוון התנהגות שוטרים בעתיד, ראוי לציין שמי שמכוון את התנהגות השוטרים דרך קידום, עיכוב בדרגה או פיטורין, הוא בראש ובראשונה פיקוד המשטרה. יכולתה של מח"ש לתרום להכוונת התנהגות שוטרים, תלויה במידה רבה ביחסו של הפיקוד הבכיר אליה ולתוצרי עבודתה.
לאורך שנות קיומה זכתה מח"ש למעמד הראוי לה כגוף אוכף חוק, גם - ולעיתים בעיקר - מכוח הגיבוי והמעטפת המקצועיים מצד הפרקליטות והיועמ"ש. וכך, למרות גודלה הקטן יחסית (כפרקליטות מחוז ממוצעת), משקלה הסגולי של מח"ש היה זהה לזה של הגוף המשפטי המקצועי הבכיר והמוביל במדינה, פרקליטות המדינה.
יחס זה נגזר באופן מסורתי משיתוף הפעולה בין מפקדי המשטרה וראשי התביעה, ומקיומה של היררכיה משפטית בראשות היועץ המשפטי לממשלה, אשר מח"ש משובצת בה כזרועה הארוכה של התביעה הכללית, ומשטרת ישראל מונחית על ידה. אף גוף מהגופים המשפטיים החוץ-פרקליטותיים אינו ניצב מול ארגון גדול וחזק כמו המשטרה, שנטייתו הטבעית לגבות את אנשיו, ובתיקי שימוש בכוח של שוטרים - בפרט. כפועל יוצא מקיומה של פירמידה משפטית בעלת קודקוד אחד, רובם המכריע של מפכ"לי המשטרה (אשר החריג ביניהם העיד על הכלל) נהגו לאורך השנים כבוד במח"ש, ונתנו משקל רב לתוצרי עבודתה.
על פי הצעת החוק, מסורת ארגונית זו תרד לטמיון. במתח שבין מחויבות המפקדים לפקודיהם, לבין אופן התייחסותם ללווין הקטן והמבודד בדמות "מח"ש העצמאית", המנותקת מ"חללית האם" ומגבה הרחב של הפרקליטות, צפויה מח"ש לאבד את משקלה הסגולי, כוחה והשפעתה. זאת בפרט כשבשיח המשטרתי ידובר על כך שראש מח"ש סמוך על שולחן השר, תלוי בו ואף מופעל על ידו. ראש מח"ש ימצא עצמו יוצא לעימותים חזיתיים מול צמרת המשטרה כאשר הוא איננו נהנה עוד מגיבוי ראשי התביעה, אלא לכל היותר מזה של השר – גורם פוליטי, לא מקצועי.
חברי כנסת אינם מהססים להשפיל עובדי ציבור מסורים בהתנהלות שמעקרת את האפשרות לנהל דיון ענייני ומקצועי. משהערכתי שהדיון הצפוי בוועדה הוא משחק מכור, ויתרתי על ההתייצבות אליו. אך אסור לוותר על הדיון הציבורי
תמיד יש סיכון שגורם מקצועי כלשהו לא יעשה את מלאכתו נאמנה. אולם הסיכון בחשיפה מתמדת של יחידת אכיפה פלילית רגישה מסוגה של מח"ש להשפעה פוליטית, חמור פי כמה; הוא עלול להחדיר שיקולים זרים על בסיס קבוע לתהליכי קבלת ההחלטות ולהביא לקריסת אמון השוטרים - והציבור כולו - במח"ש.
תמיד ניצבה חומה בצורה בין הדרג הפוליטי והדרג המקצועי באכיפה הפלילית. שינוי החוק הוא נדבך מרכזי בהרס החומה. למרות הניסיון העיקש לצבוע את מוסדות האכיפה הממלכתיים ואת העומדים בראשם בצבע פוליטי, לאורך השנים דמויות מכל קצווי הקשת הפוליטית נחקרו, הועמדו לדין או שתיקיהן נסגרו.
שחיתות שלטונית מתרחשת בהגדרה בתוך מוקדי הכוח. בכל דמוקרטיה מתפקדת נערכות מעת לעת חקירות ומוגשים כתבי אישום נגד דמויות פוליטיות. עובדה זו מצביעה על חוסנן של מערכות האכיפה. בצד כשלים וטעויות שנפלו לעיתים, מדובר במוסדות מפוארים, הנשענים בראש ובראשונה על מקצוענותם של מאות הפרקליטים ועל תהליכי העבודה מרובי המשתתפים, שבסופם מתקבלת ההחלטה.
בעולם המקצועי שבו צמחתי, אין ולא הייתה רלוונטיות לעמדה פוליטית אישית. עמיתיי בפרקליטות ובמח"ש הגיעו מכל גווני החברה: מהעיר, מהפריפריה, מהקיבוץ, מיישובי יהודה ושומרון; דתיים וחילוניים, יהודים וערבים, נוצרים ומוסלמים, בדואים, צ'רקסים ודרוזים. כולנו נמדדנו על פי שני ערכים מרכזיים: מקצוענות ומסירות לעבודה, ומידת היותנו בני אדם. זה היה הדנ"א הארגוני של המערכת, ולפי מיטב ידיעתי והכרתי, הוא לא השתנה.
הצעת החוק, אם חלילה תעבור, היא מהלך מסוכן הצפוי לפגוע קשות במח"ש, במשטרה, באכיפת החוק הפלילי ובציבור כולו. חייבים לבלום אותה, לפני שתתממש נבואת ישעיהו: "מהרסייך ומחריבייך - ממך ייצאו".
