"המלחמות המחישו את הצורך בקיומו של שדה תעופה משלים. הסחבת מצד הממשלה נמשכה שנים – והשדה עדיין לא הוקם": כך הדגיש היום (רביעי) מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בדוח שערך על שמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום. המבקר הוסיף כי "ירי הטילים מאיראן ומלבנון במבצע 'שאגת הארי' ממחיש ביתר שאת כי על רשויות המדינה לדאוג שמערך התעופה יפעל באופן תקין גם בחירום. במלחמת 'חרבות ברזל' ובמבצע 'עם כלביא' התברר כי התעופה האזרחית לא הייתה ערוכה כראוי למלחמה ארוכת טווח".
מבקר המדינה: כך המדינה לא נערכה למשבר תעופה במלחמה
(משרד מבקר המדינה)
מבקר המדינה הבהיר עוד כי הקמת שדה משלים – "הוא צורך אסטרטגי הכרחי למדינה", וציין כי "אף שחלפו כ-28 שנים מאז התקבלה החלטת הממשלה לבנות שדה משלים, ולמרות המלצות הוועדות השונות ודוחות המבקר בעניין, הסחבת מצד הממשלה ודחיית קבלת ההחלטות לגבי המקום והזמן נמשכו שנים. עוד נמצא כי שדה תעופה רמון היה ערוך לשמש כשדה חלופי לנתב"ג אבל לא שימש ככזה בעת מלחמת חרבות ברזל.
"משרד המבקר רואה בחומרה את התנהלות רשויות המדינה, בהן משרד התחבורה ומינהל התכנון. על משרד התחבורה ועל מינהל התכנון לפעול בהקדם לקידום הקמה של שדה משלים לנתב"ג, ועל ראש הממשלה לוודא שתתקבל החלטה בנושא זה בהקדם ובהתאם לפעול למימושה".
עוד ציין אנגלמן בביקורת שערך כי למרות שהממשלה תמכה בחברות התעופה הישראליות, מתחילת משבר הקורונה ועד תום "עם כלביא" - "היא לא דרשה בתמורה לקבוע הסדרים שיאפשרו לה להשפיע על פעילותן במצבי חירום עתידיים. בנוסף, לא נעשה ניסיון מצד המדינה להפעיל את צו האינטרסים במהלך המלחמה בקשר להפעלת טיסות".
כמו כן, בביקורת עלה כי בתחילת מלחמת "חרבות ברזל", לא היה במשרד התחבורה, ברשות התעופה האזרחית ובמל"ל נוהל לתיעדוף חזרתם של הנוסעים הישראלים השוהים בחו"ל בעת חירום על פי חיוניותם למשק. "כך, גם חיילים ואנשי מילואים שקיבלו צו 8, נאלצו לחפש טיסות ולשלם מחירים גבוהים כדי לשוב בבהילות לישראל", ציין המבקר. הוא הדגיש כי "על שרת התחבורה לתקן את הליקויים ולהכין תוכניות לשעת חירום בהקדם".
פחות טיסות – יותר כסף לתובלה אווירית
אנגלמן ציין בדוח הביקורת כי שירותי התעופה בעת המלחמה ניתנו בעיקר על ידי החברות הישראליות – ועודפי הביקוש שנוצרו גרמו לעליית מחירים. בנוסף, עקב הירידה במספר הטיסות ב-2024, פחת שיעור הובלת המטענים במטוסי נוסעים בכ-37% - ועלויות התובלה האווירית התייקרו בשיעור של עד 75%. "עלייה זו במחירי התובלה האווירית עלולה להשפיע ישירות על מחירי המוצרים לציבור ולהעלותם", הבהיר.
בפתח הדוח ציין המבקר כי עם פרוץ המלחמה החלו משרד התחבורה, משרד האוצר, משרד הכלכלה, רשות התעופה האזרחית (רת"א) ורשות שדות התעופה לבצע פעולות לפתרון הבעיה שנוצרה. בין היתר, כך ציין, רת"א הקימה צוות לניהול משברים והחלה בתיקון חוק שירותי התעופה; לבקשת החשכ"ל אישרה וועדת הכספים של הכנסת מתן ערבות מדינה לשיפוי ביטוחי לחברות התעופה הישראליות; רשות התחרות פנתה לחברות התעופה הישראליות בדרישה להימנע מניצול המצב של המלחמה ולהעלות מחירים ועוד. "פעולותיהם נבחנו בדוח זה", הבהיר.
תרחיש ייחוס למלחמה ארוכה והשפעתה על ענף התעופה – לא קיים
בדוח המבקר עלה כי בתרחישי הייחוס של הרשות לחירום לאומי (רח"ל) אין תרחיש של מלחמה ארוכת טווח, וממילא משרד התחבורה ורת"א לא גיבשו תוכנית להתמודדות מול תרחיש כזה. "גם בנוהל משברי התעופה של רת"א אין תרחיש של מלחמה ארוכת-טווח אלא ציון נקודתי של הפעולות הטכניות שיש לבצע בעת מלחמה וקביעת הגופים הרלוונטיים שאיתם רת"א אמורה לקיים דיונים", ציין המבקר, שהדגיש: "גם לאחר פרוץ המלחמה ועד מועד סיום הביקורת - טרם עודכן תרחיש הייחוס למלחמה ארוכת-טווח".
עוד הוסיף המבקר כי גם הליך התיקון לחוק שירותי תעופה ארך זמן רב. "למרות המשמעות שעשויה להיות לתיקון החוק לגבי השבת החברות הזרות לטוס לישראל, הליך תיקון החוק ארך כשנה וארבעה חודשים", כתב המבקר. "למרות שמשרד התחבורה ורת"א יזמו שינויים בחוק בתקופת הקורונה בנושא פיצוי לחברות, למרות הסיכונים התדירים שמולם ניצבת המדינה, הם לא קיבעו את החקיקה לטווח ארוך למצבי חירום עתידיים. יצוין כי ההליך של שינוי החוק בתקופת הקורונה נמשך רק שלושה חודשים, פער של יותר משנה בין שני ההליכים".
בנוגע לפעילות מערך הבקרה האווירית מצא המבקר כי למרות שכבר בשנת 2019 קיבלה רש"ת החלטה אסטרטגית לבניית יחידת בקרה מרכזית – טרם הושלמה הקמתה. "עם זאת, הסתיים שלב התכנון המפורט לדברי רש"ת והצפי לסיום ההקמה הוא 2031", כתב המבקר.
מעורבות הממשלה – ו"מניית הזהב"
מדיניות הממשלה בניהול התעופה דוגלת בהפחתת מעורבותה בתחום, והענף פועל בהתאם למדיניות העסקית של החברות הפרטיות המתנהלות על פי שיקולים כלכליים. בביקורת עלה כי בפועל אין לממשלה יכולת להשפיע על ההחלטות האסטרטגיות של חברות התעופה הישראליות, ובשעת חירום אין באפשרותה לאלצן לפעול על פי אינטרסים לאומיים ולא בהתאם לשיקוליהן הכלכליים שלהן. "חשיבות אסדרה של מעורבות הממשלה בעת חירום מתחדדת לנוכח העובדה שבמהלך 'חרבות ברזל' סיפקו החברות הישראליות שירותי טיסה למרות המלחמה, שלא כמרבית חברות הזרות שביטלו את טיסותיהן", קבע המבקר.
עוד העלה המבקר כי מתחילת משבר הקורונה ועד תום "עם כלביא", המדינה סייעה לחברות הישראליות בסיוע כספי עקיף, כמו מתן רשת ביטחון להגדלת התחרות בטיסות לארה"ב והשתתפות בכ-95% מהוצאותיהן לביטחון. עם זאת, ציין אנגלמן, "המדינה לא הסדירה את יחסי הגומלין מול החברות, ובכלל זה את היכולת לכוון את פעילותן או להורות להן לבצע פעולות מסוימות בחירום".
בביקורת הועלה גם כי לא נעשה ניסיון של המדינה להפעיל את צו האינטרסים במהלך המלחמה לשם הפעלת טיסות. "הכללים שנקבעות ב'מניית הזהב' של חברת אל על שבידי המדינה, שנועדו להבטיח שהחברה תמשיך לפעול בהתאם לאינטרסים הלאומיים גם לאחר ההפרטה – אינם מקנים למדינה יכולת ממשית להשפיע על תפקוד החברה בשגרה או בחירום", הדגיש המבקר. בין היתר, הוא ציין, 'מניית הזהב' לא מאפשרת למדינה להורות לאל על להפעיל טיסות נוספות בחירום ולהגדיל את ההיצע, לקבוע לאילו יעדים יהיו טיסות, להתערב בקביעת מחירי הטיסות לצרכן – ולהפעיל טיסות בשבת.
עוד ציין המבקר כי רשות שדות התעופה נפגעה כלכלית בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", וכי במהלך המלחמה כ-300 עובדים של הרשות שירתו במילואים – ומאות נוספים הוצאו לחל"ת. בנוסף, טייסים רבים בחברות תעופה גויסו לשירות בחיל האוויר במהלך המלחמה. "מחסור בכוח אדם פוגע בהתנהלות ענף התעופה האזרחית", הבהיר המבקר. "למרות זאת, בביקורת נמצא כי לא נקבע מנגנון איזון בין המערכת הצבאית לבין רת"א ורש"ת המתחשב בצורכי שתי המערכות - צה"ל (חיל האוויר) והתעופה האזרחית והמאפשר לשתיהן לפעול בעת מלחמה. במהלך המלחמה הציגה רת"א את הבעיה לראש להק אוויר בחיל האוויר, אך עד מועד סיום הביקורת הם לא קידמו את הנושא".
מחירי הטיסות זינקו – וגורמי הממשלה כשלו בטיפול
המבקר התייחס בדוח גם לעליית המחירים של כרטיסי הטיסה במהלך המלחמה, ולטיפול של גורמי הממשלה בנוסעים. הוא ציין כי במועד סיום הביקורת – כשנה ורבע מיום תחילת הבדיקה – עדיין לא סיימה רשות התחרות את הבדיקה בנוגע למחירי הטיסות. לצד זאת, הוא הוסיף כי בחודש פברואר השנה, עדכנה רשות התחרות כי הודיעה הממונה לאל על שבכוונתה לקבוע שהיא הייתה בעלת מונופולין בטיסות בתקופה שבין אוקטובר 2023 למאי 2024 – וכי "גבתה מחירים גבוהים ובלתי הוגנים על הכרטיסים שמכרה לטיסותיה". עוד עדכנה הממונה כי בכוונתה להטיל על אל על את העיצום הכספי המקסימלי בחוק, וכי לפי החוק היא צריכה להשתמע בפני הממונה תוך 60 ימים מיום קבלת ההודעה.
עוד ציין אנגלמן כי בהתאם לחוק להגנת הצרכן, אם הוכרז מצב חירום במדינה ושוכנע שר הכלכלה כי יש חשש ממשי שעוסקים ינצלו את מצב החירום כדי להעלות מחירים של טובין חיוניים או של שירותים חיוניים, רשאי הוא, בהתייעצות עם שר האוצר, לקבוע אילו מוצרים ייחשבו חיוניים ולפעול לפרסום השירות ברשומות בהתאם להוראת החוק להגנת הצרכן. לפיכך, לא ניתן יהיה להעלות מחירים באופן חריג וניכר של מוצרים ושל שירותים שיקבעו הממונה על הגנת הצרכן והממונה על התקציבים. "בפועל הוכרז מצב חירום במדינה, טיסות רבות בוטלו, חלו שיבושים רבים בלוח הטיסות וחברות ביטלו את פעילותן בשמי ישראל. לאחר מכן חלה עלייה חריגה במחירי הטיסות לישראל, עלייה שנצפתה בעיקר בחברות הישראליות בהיותן החברות העיקריות שהפעילו טיסות אל ישראל וממנה", כתב המבקר.
בביקורת עלה כי "למרות שלדעת הרשות להגנת הצרכן, כפי שעולה מפנייתה לאגף התקציבים בספטמבר 2024, נוצר חשש שחברות התעופה הממשיכות להפעיל טיסות לישראל ניצלו את מצב החירום להעלאת המחירים - רק בספטמבר 2024 (כשנה לאחר פרוץ המלחמה) החלה הרשות להגנת הצרכן לבחון את המחירים בענף". יתר על כן, הוסיף המבקר, "בנובמבר 2024 הכריז שר הכלכלה על איסור השפעה בלתי הוגנת במצב חירום, והרשות להגנת הצרכן אישרה בנובמבר 2024 רשימה של 20 מוצרים שייחשבו חיוניים בשעות חירום. ברשימה זו לא נכללו מחיריהם של כרטיסי הטיסות, וטיסות חוזרות לא הוגדרו כשירות חיוני בשעת חירום". עוד עלה כי משרד התחבורה לא הפעיל את סעיף 9א לחוק שירותי תעופה בעת חירום, הקובע את התנאים למתן פיצוי לנוסעים בעת חירום. "הפעלת הסעיף הייתה עשויה למתן את עליית המחירים הקיצונית במחיריהם של כרטיסי טיסה עבור הנוסעים שטיסתם בוטלה", הדגיש המבקר.
ישראלים נתקעו בחו"ל – ונאלצו לשלם מחירים גבוהים
בביקורת נמצא כי בתחילת "חרבות ברזל" לא היה במשרד התחבורה, ברת"א ובמל"ל נוהל תיעדוף לחזרתם של הנוסעים השוהים בחו"ל על פי חיוניותם למשם. "רק כחצי שנה לאחר מכן נקבע נוהל בין-משרדי לפינוי ישראלים השוהים בחו"ל בחירום", כתב המבקר, שציין כי הועלו טענות שבשל היעדר תיעדוף – "גם חיילים ואנשי מילואים שקיבלו צו 8 ושהתכוונו להגן על המדינה נאלצו לחפש טיסות ולשלם מחירים גבוהים כדי לשוב בבהילות לישראל".
הוא הוסיף כי גם ב"עם כלביא", גורמים מוסדיים ישראליים לא הנחו באופן יזום את הנוסעים כיצד לפעול – וגם לא מסרו מידע על אופן החזרה האפשרית לישראל ומועדה. "ניסיונות החזרה היו ללא תוכנית סדורה והיו כרוכים בעלויות כספיות גבוהות לאזרחים שהצליחו לחזור לישראל", כתב אנגלמן. "אף שמשרד התחבורה בחן דרכים נוספות להשבת אזרחי ישראל, בין היתר בדרך הים ובאמצעות הקמת מרכז תעופה במדינות השכנות, לא נמצא כי משרד התחבורה פתח מוקד או גיבש מענה סדור עבור אותם אזרחים".
עוד עלה בביקורת כי במהלך המלחמה נתקלו אזרחים רבים בבעיות שונות הקשורות לטיסותיהם, ונמצא כי אין למשרד התחבורה תוכנית מפורטת לחירום המגדירה את תפקידי הגופים הממשלתיים השונים המאסדרים את הענף לצורך תמיכה בנוסע שנפגע. גם חברות התעופה, ציין המבקר, לא מפעילות בחירום מוקד זמין לאורך כל שעות היממה למתן מידע וסיוע. "עד למועד סיום הביקורת, לא פעלה רת"א להקים מוקד שייתן מענה 24/7 לנוסעים שנתקעו ולא דרשה מהחברות להקים מוקד כזה", הדגיש המבקר.
המבקר התייחס גם לכיסוי הביטוחי לחברות התעופה, וכתב כי הנושא עשוי להיות מרכיב בהחלטות שלהן אם לטוס לישראל בעיתות חירום ושגרה. "לאחר תחילת המלחמה, ב-12 באוקטובר 2023, אישר החשב הכללי להעמיד ערבויות של 6 מיליארד דולר לחברות התעופה הישראליות לאחר שהן התריעו על מצוקת ביטוח עקב התנגדות החברות הפרטיות לבטח את הטיסות לישראל. עם זאת, מפרוץ המלחמה ועד דצמבר 2023 פנו לחשב הכללי שתי חברות זרות לשם קבלת פוליסת ביטוח נגד סיכוני מלחמה, והנושא לא קודם בשל שיעור החשיפה למדינה (כ-90 מיליארד דולר לפחות לכלל החברות הזרות, להערכת אגף החשכ"ל)", כתב.
