אחרי כשלוש שנות עבודה, הצוות הבין־משרדי לבחינת שינויים בתחום היטל ההשבחה ממליץ לבצע שורה של שינויים שנועדו לצמצם את חוסר הוודאות סביב אחד המיסים השנויים במחלוקת בענף הנדל"ן. בין ההמלצות המרכזיות: דחיית החיוב בהיטל השבחה בתוכניות שבהן עדיין לא ברור אילו זכויות בנייה יאושרו בפועל, קביעת לוחות זמנים מחייבים להכנת שומות והסדרת כללים שכבר עוצבו בפסיקות בתי המשפט.
לצד זאת, הדוח מבדיל בין צעדים שהצוות ממליץ לקדם כבר בטווח הקרוב באמצעות תיקוני חקיקה ממוקדים, לבין רפורמות רחבות יותר - ובהן שינוי מנגנון גביית ההיטל, ביטול מכירת נכס כאירוע מס וחלוקת הכנסות בין רשויות - שלגביהן נקבע כי נדרשת עבודת מטה נוספת. בשטח כבר נמתחה ביקורת על הדוח ונטען כי אף שהוא מנסה ליצור ודאות, ההמלצות יהפכו את ההיטל לאגרה גבוהה אף יותר.
היטל השבחה הוא תשלום חובה שמשלם בעל נכס לרשות המקומית כאשר תוכנית בנייה, הקלה או שימוש חורג מעלים את שווי הקרקע או הנכס. הכספים משמשים את הרשויות למימון תשתיות, מבני ציבור, רכישת קרקעות לצורכי ציבור ופיתוח עירוני. אלא שבמשך שנים ספג המנגנון ביקורת בשל הקושי להעריך מראש את גובה ההיטל, פערים גדולים בין שומות, הליכי ערר ממושכים והבדלים משמעותיים בהכנסות בין רשויות מקומיות.
על רקע הקשיים החליטה הממשלה כבר בפברואר 2023 להקים צוות בין־משרדי בראשות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי), כרמית יוליס, ומנכ"ל משרד הפנים, ישראל אוזן. בצוות חברים בין היתר השמאי הממשלתי הראשי, מנכ"ל מינהל התכנון, נציגי משרד האוצר, משרד המשפטים ומשרד הפנים.
חיוב רק כשהזכויות יהיו ודאיות
ההמלצה המרכזית של הצוות היא לדחות את מועד החיוב בהיטל השבחה בתוכניות מורכבות. כיום עשוי להיווצר חיוב כבר עם אישור תוכנית, גם כאשר עדיין לא ברור אילו זכויות בנייה יאושרו בפועל. הצוות ממליץ כי במקרים של "זכויות מותנות" או תוכניות שאינן קונקרטיות דיין, החיוב יידחה לשלב שבו יינתן היתר הבנייה בפועל ויתברר היקף הזכויות הסופי.
לפי הצוות, המהלך צפוי לצמצם שומות המבוססות על הערכות ספקולטיביות ולהעניק ודאות רבה יותר לבעלי הקרקע, ליזמים ולרשויות המקומיות. למעשה, ההמלצה מעגנת בחקיקה עקרונות שכבר התגבשו בשנים האחרונות בפסיקות בתי המשפט.
המלצה נוספת נוגעת להתחדשות עירונית. הצוות ממליץ לאמץ מתווה שמאי אחיד לעסקאות מכר של דירות בבתים משותפים לאחר אישור תוכניות התחדשות עירונית, בהתאם לפסיקה העדכנית. המשמעות היא שבעלי דירות שימכרו את נכסיהם לא יחויבו בהיטל בגין זכויות עתידיות שטרם התגבשו, מהלך שנועד להפחית מחלוקות שמאיות ולהקל על בעלי הדירות.
עוד ממליץ הצוות לקבוע לוחות זמנים מחייבים להכנת שומות השבחה על ידי כלל הגורמים המעורבים - מהוועדות המקומיות ועד השמאים המכריעים - ולבחון מנגנונים שיתמרצו עמידה בלוחות הזמנים.
בנוסף, מוצע להקים פורום מקצועי קבוע, המשותף למשפטנים ולשמאים, שידון בסוגיות עקרוניות ויפרסם חוות דעת מקצועיות. לפי הצוות, מהלך כזה צפוי לקצר הליכי ערר והשגה ולצמצם התדיינויות משפטיות.
ישראל אוזן, כרמית יוליס
(צילום: מוקי שוורץ, דוברות משרד המשפטים)
הרפורמות הגדולות ימתינו
לצד הצעדים המיידיים בחן הצוות גם שורה של רפורמות מרחיקות לכת, אך קבע כי הן דורשות מחקר נוסף ותיאום עם משרדי הממשלה והשלטון המקומי.
בין היתר מדובר בבחינת מעבר לשיטת חיוב פשוטה יותר באמצעות תעריפים אחידים לפי אזורים, שילוב היטל ההשבחה במסגרת מס שבח או הטלת מס מכירה חד פעמי; ביטול עסקת מכר כאירוע המחייב בתשלום היטל, כך שהגבייה תבוצע רק עם קבלת היתר בנייה או תחילת השימוש בנכס.
כמו כן, מדובר בפיתוח כלים שמאיים חדשים, ובהם פיילוטים לקביעת גובה ההיטל כבר עם אישור התוכנית; חיזוק עצמאותם של השמאים באמצעות ניתוק הזיקה בינם לבין הוועדות המקומיות והרחבת השקיפות; וכן בחינת הקמת קרן ארצית שתסייע לצמצם את הפערים בהכנסות מהיטל השבחה בין רשויות חזקות במרכז לבין רשויות חלשות בפריפריה.
