משרד האנרגיה והתשתיות פרסם את הדוח הסופי של ועדת דיין, הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות משק הגז הטבעי וחיזוק הביטחון האנרגטי. המסמך נפרס על פני עשרות עמודים מפורטים, והוא מתמקד במיפוי מאזן ההיצע והביקוש של ישראל עד 2048, בגיבוש כלי מדיניות להבטחת הביטחון האנרגטי, בהגברת התחרות ובמנגנוני ייצוא הגז הטבעי למדינות האזור.
אלא שסימן השאלה הגדול ביותר המרחף מעל המסמך אינו רק מקצועי, אלא פוליטי: הדוח מתפרסם בעיתוי רגיש, רגע לפני בחירות, באופן שאינו מאפשר לממשלה הנוכחית להעביר החלטות מחייבות על בסיס המלצותיו. בפועל, המענה לשאלות הכבדות של משק האנרגיה הישראלי יגולגל כולו לפתחה של הממשלה הבאה.
הממשלה החדשה תידרש להכריע מה מתוך הדוח לאמץ, כיצד להתמודד עם הסוגיות שנותרו פתוחות, ואם לתרגם להחלטות מעשיות את העמדות הביקורתיות המוצגות על ידי דרגי המקצוע באוצר, ברשות התחרות ובמשרד להגנת הסביבה. עשינו לכם סדר - איפה מוקדי המחלוקות העיקריים ואיזה החלטות יחכו לממשלה הבאה.
מה עם התחרות?
אחת הבעיות המבניות הקשות ביותר של משק האנרגיה הישראלי היא הריכוזיות החריפה. לפי הדוח, המונופול של חברת שברון האמריקנית נשאר ללא מענה. ענקית האנרגיה מחזיקה ומפעילה כ-90% מעתודות הגז הטבעי של ישראל דרך שליטתה במאגרי הענק לוויתן ותמר.
למרות קריאות מתמשכות של גורמים מקצועיים וציבוריים לבצע הפרדה מבנית שתפרק את אחיזת החנק של שברון, הדוח אינו כולל המלצה אופרטיבית בנידון. עם זאת, קריאה זהירה בתקציר המנהלים ובפרקי הדוח מגלה כי הגורמים הפרו-שוקיים בממשלה, ובראשם רשות התחרות ואגף התקציבים, מביעים תמיכה ברורה במהלכים להפחתת הריכוזיות. התשתית המקצועית לבחינת מהלך כזה כבר קיימת בין שורות המסמך.
לחץ לייצא, לפני שהגדלנו את העוגה
במשרד האנרגיה שבים ומדגישים את החשיבות המדינית והכלכלית של עסקאות הייצוא שנחתמו עד כה. המדיניות בפועל ממשיכה להעניק היתרי ייצוא נוספים לצד חובת שמירה מקומית נמוכה יחסית. הדוח מתווה מנגנון למתן היתרי ייצוא שבו משרד האנרגיה אמנם יידרש לעדכן פורום בין-משרדי רחב על בקשות חדשות, אך הוא אינו מחויב לקבל את עמדת חברי הפורום או להתחשב בהסתייגויותיהם. גישה זו שמה את הדגש על שרשרת הייצוא במקום להבטיח קודם לכן את הרחבת העוגה ואת אספקת הגז לטווח הארוך עבור אזרחי ישראל.
שברון. מונופול בתחום הגז בישראל
(צילום: Jeff Chiu\AP)
מסתמכים על תרחיש אופטימי
הדוח נשען במידה רבה על ההנחה שבעתיד יימצאו מאגרי גז נוספים במים הכלכליים של ישראל. אלא שהנחה זו עומדת בסתירה למציאות בשטח. מזה שלוש שנים שאינם מתקיימים חיפושי גז פעילים, המכרזים הבינלאומיים מתקדמים בעצלתיים, וההערכות הרווחות בענף הן כי הסיכוי למצוא מאגר ענק נוסף בסדר גודל של לוויתן שואף לאפס.
המשמעות היא שנדרשות חברות בינלאומיות שיהיו מוכנות לקחת סיכון פיננסי וביטחוני ניכר עבור כמויות קטנות יותר, במיוחד לאחר שבמהלך המערכות הצבאיות מול איראן הושבתה פעילות האסדות לא אחת והגבירה את אי-הוודאות. בנוסף, המדינה ממשיכה להסתמך על אותה שיטת מכרזים איטית במקום לזרז הליכים, וגם אם ייצא לדרך הליך לפיתוח מאגר רביעי בשנה הקרובה, הוא לא צפוי להיות פעיל לפני שיעברו שבע עד עשר שנים. בניית מדיניות שלמה על בסיס הערכה שאולי יימצא גז, ללא מתן משקל מספק לסיכון שלא יימצא כזה, מהווה הימור על הביטחון האנרגטי.
עיתוי בעייתי
פרסום הדוח התעכב במשך כמעט שנתיים, ובזמן שהוועדה התנהלה בעצלתיים, המציאות בשטח כבר נקבעה. במהלך התקופה הזו נחתמה עסקת ענת לייצוא גז למצרים, וניתנו היתרי ייצוא משמעותיים ממאגרי לוויתן ותמר. הדוח הסופי מגיע למעשה לאחר שהסכמים אסטרטגיים אלו כבר נסגרו, מה שמעלה את השאלה אילו כלים מעשיים נותרו בידי המדינה כדי לשנות את תנאי הייצוא שכבר אושרו ולקבוע סדר עדיפויות שונה?
המחלוקת הפנימית וההזדמנות לממשלה הבאה
לצד המגבלות, העובדה שהדוח מתפרסם בסוף ימיה של הממשלה הנוכחית עשויה להתברר כהזדמנות. בין דפי הדוח נחשפות מחלוקות עמוקות בין משרד האנרגיה לבין יתר חברי הצוות הבין-משרדי. כך למשל, המלצה 3.ב' בדוח עוסקת ביצירת עקרון של עודף היצע למשק המקומי, עקרון שקודם על ידי הגורמים המקצועיים ואומץ בדוח ברמת ההצהרה. אף שמשרד האנרגיה נמנע מקביעת מספרים קשיחים, נציגי אגף התקציבים, בנק ישראל, רשות התחרות ורשות הגז, תומכים בעיגון מנגנון יומי קשיח של עודף היצע בשיעור של 13% עד 20% מעל הביקוש.
מנכ"ל משרד האנרגיה, יוסי דיין. עמד בראש הוועדה
(צילום: שמוליק דודפור)
בדומה לכך, בהמלצה 4, אגף תקציבים ורשות התחרות מדגישים כי יש להעלות את רף השמירה למשק המקומי ל-515 BCM לפחות, לעומת הצעות נמוכות יותר שעלו בעבר. העובדה שגורמים אלו הציגו עמדות מקצועיות מוצקות שקובעו במסמך, מאפשרת לממשלה הבאה ולשרים שייכנסו לתפקיד לאמץ את הגרסאות המחמירות של ההמלצות, ולתקן ליקויים בדוח הסופי.
ובכלל, כיום מתקבלות החלטות סותרות במשק האנרגיה ומובלת מדיניות שאינה מתכנסת. כך למשל, החלטת ממשלה שקודמה על ידי פרופ׳ אבי שמחון לקידום חוות שרתים, כוללת הקלות לחוות שקמות לצד תחנות כוח גזיות, בעוד רשות החשמל ממליצה על יעד של 35% אנרגיות מתחדשות עד 2035 מתוך הנחה שקיים היצע גז גמיש לחלוטין. במקביל, מתוכננת הקמה של 19 תחנות כוח גזיות עד שנת 2040.
לכן, ההמלצה בדוח לגבש תוכנית לאומית לאנרגיה היא צורך קריטי, ומדובר בהמלצה החשובה ביותר בדוח דיין לקראת הקמת הממשלה הבאה. מדובר בהזדמנות מרכזית להקים צוות בין משרדי לגיבוש תוכנית לאומית למשק האנרגיה שתבטיח את הביטחון האנרגטי ותגוון את מקורות האנרגיה. לצדו יוקם צוות עבודה לגז טבעי שיפעל להגדרת אמת מידה לביטחון אנרגטי במשק, יקדם פרויקטי תשתית לשיפור הביטחון האנרגטי בדגש על ייבוא ואחסון גז טבעי תוך בחינת כדאיות כלכלית, ויקדם תיקוני חקיקה ואסדרה בהתאם.
