ההכרזה של הממונה על התחרות, מיכל כהן, אתמול (רביעי) על חמש הבנקים הגדולים: הפועלים, לאומי, מזרחי-טפחות, דיסקונט והבינלאומי, כעל "קבוצת ריכוז", החזירה לסדר היום הציבורי כלי רגולטורי שכמעט לא הופעל בישראל. זו הפעם השנייה בלבד שכלי כזה מופעל מאז שעוגן בחוק, וזו הפעם הראשונה שהוא מופעל במגזר הפיננסי, שתחילה אף הוחרג מהסעיף הרלוונטי בחוק ההגבלים העסקיים. אז מה המשמעות של ההכרזה, ומה מאפשר לרשות התחרות לעשות איתה?
המונח קבוצת ריכוז מעוגן בחוק התחרות הכלכלית (לשעבר חוק ההגבלים העסקיים). הסמכות להכריז על קבוצת ריכוז ניתנה לממונה על התחרות בתיקון לחוק שאושר בכנסת ב-18 ביולי 2011. החוק מגדיר כי הממונה רשאי לקבוע שקבוצה מצומצמת של גופים המנהלים עסקים, שבידיהם נתון ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים, מתן שירותים או רכישתם, היא קבוצת ריכוז.
3 צפייה בגלריה
מימין: אבי לוי מנכ"ל דיסקונט, ידין ענתבי מנכ"ל הפועלים, חנן פרידמן מנכ"ל לאומי
(צילומים: גיל נחושתן, ענבל מרמרי, ישראל הדרי)
על הממונה לעמוד בשני תנאים מצטברים כדי להפעיל את הסמכות. הראשון, בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים קיימת תחרות מועטה בעסקים, או שמתקיימים תנאים לתחרות מועטה. השני, נקיטת צעדים עשויה למנוע פגיעה משמעותית בציבור או בתחרות, או להגביר את התחרות בענף באופן משמעותי.
לאחר הכרזה על קבוצת ריכוז, הממונה רשאי להטיל על חברי הקבוצה הוראות מחייבות. בית הדין לתחרות רשאי, בעקבות פנייה של הממונה, להורות על מכירת נכס של חבר בקבוצה, כולו או חלקו, אם מצא כי יש בכך כדי למנוע פגיעה משמעותית בציבור או בתחרות, או להגביר את התחרות בענף.
בענפים שהסדרתם היא בתחום אחריותו של משרד ממשלתי או גוף אחר, על הממונה להתייעץ עם הגורם הרלוונטי. בענף הבנקאות, הממונה מחויב להתייעץ עם נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים בנוגע לכוונתו להכריז על קבוצת ריכוז. אם נגיד בנק ישראל או המפקח על הבנקים רואים כי מתן ההוראה יסכן את יציבותו של תאגיד בנקאי או את יציבות המערכת הבנקאית - הם מודיעים על כך לממונה והוא יימנע ממתן ההוראה. הוראה דומה חלה על הממונה על שוק ההון בנוגע ליציבות מבטחים ומערכת הביטוח והחיסכון הפנסיוני.
ואכן, בנק ישראל מתנגד למהלך. בתגובה שהוציא הבנק אחרי הודעת רשות התחרות, נמסר כי "ההכרזה על הבנקים כקבוצת ריכוז היא צעד קיצוני ולא מידתי שעלול מחד להרתיע משקיעים מלפעול בישראל ומאידך אינו צפוי להוביל באופן כלשהו להגברת הרווחה של לקוחות הבנקים. זאת, בפרט בשל העובדה כי מרבית ההוראות הנלוות להכרזה כבר יושמו בפועל על ידי הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל במסגרת רפורמות תשתיתיות שהוא הוביל".
רשות התחרות: 20 מיליארד שקל היו נשארים בידי הציבור
בהכרזה על הבנקים, הליך הבחינה של רשות התחרות נמשך למעלה משנתיים, החל ממרץ 2024 עם זימון הבנקים לשימוע. לפי נתוני הרשות, חמש קבוצות הבנקים שהוכרזו שולטות בכ-98% מנכסי המערכת הבנקאית, ו-86% מהלקוחות מנהלים את הפיקדון שלהם בבנק שבו מנוהל חשבון העובר ושב שלהם. הרשות חישבה כי אילו הבנקים היו מעניקים למשקי הבית תנאים דומים לאלו שניתנים לעסקים גדולים, כ-20 מיליארד שקל היו נשארים בידי הציבור בשנים 2022 עד 2024.
ההוראות שהוטלו על הבנקים מתמקדות בתחום הפיקדונות וייכנסו לתוקף ב-6 במאי 2027, כדי לאפשר פרק זמן להגשת ערר ולהיערכות ליישומן. בנק ישראל פרסם תגובה רשמית להחלטה ובה ציין כי "השימוש בכלי ההכרזה נועד למקרים קיצוניים במיוחד", וטען כי לא הוצגה תשתית משכנעת לכך שהתועלת ממנה עולה על עלותה.
הבנקים עשויים לערער לבית הדין לתחרות, כך שגם לאחר ההכרזה על הבנקים כקבוצת ריכוז, צפוי תהליך ארוך עד לאישורו הסופי של הצעד. בבנק ישראל כנראה לא מתלהבים מהכרזת הרשות, והיו מעדיפים להישאר הרגולטור היחיד עם סמכות מול הבנקים. בפרט, התפיסה בבנק ישראל היא שהדרך ליצור שינוי אמיתי היא דרך שינויים תשתיתיים, כגון הרפורמה ליצירת רישיון בנק קטן, וכי הערך המוסף של הכרזה על קבוצת ריכוז הוא מצומצם.
מקרה הנמלים
ב-27 בנובמבר 2013 הכריז הממונה דאז, פרופ' דיוויד גילה, על חברות נמל חיפה ונמל אשדוד כעל קבוצת ריכוז במתן שירותי פריקה וטעינה של מכולות בקווי הובלה ימיים סדירים. זו הייתה הפעם הראשונה שהסמכות הופעלה.
ההכרזה ניתנה על רקע הדיונים סביב הקמתם של שני נמלי הים החדשים: נמל המפרץ בחיפה ונמל הדרום באשדוד. משמעות ההחלטה הייתה שחברות הנמל הממשלתיות לא יוכלו להתמודד במכרזים על הפעלת הנמלים החדשים, ולא יוכלו להרחיב את פעילותן הקיימת עד לכניסת תחרות מצד גורם פרטי. פרופ' גילה ציין כי הקמת מסופי המכולות החדשים מהווה "חלון הזדמנויות נדיר" לכניסת מתחרה חדש לענף.
ההוראות שהוטלו על חברות הנמל רוככו בסופו של דבר במסגרת הסכם פשרה בעקבות ערעור שהוגש לבית הדין. בשנים שלאחר מכן הוקמו אכן הנמלים החדשים. נמל המפרץ החל לפעול בספטמבר 2021 בהפעלת חברת SIPG הסינית, ונמל הדרום החל לפעול בפברואר 2022 בהפעלת חברת TIL.
